内容提要：在计划经济时期，我国对税收的态度是简化甚至是极简化，税收的作用较多体现在筹集财政收入上，税收收入在财政收入中所占的比重逐年降低，这一时期还谈不上税收治理问题。在从计划经济到市场经济转型过程中，税收治理作用逐步显现，但期间仍存在治理的“越位”和“错位”现象，结果导致税收治理作用未能充分发挥。随着社会主义市场经济体制的建立和分税制财政管理体制改革的实施，税收治理作用正式走向前台，并在新时代全面发挥作用。展望未来，伴随着我国从“富起来”到“强起来”的伟大转变，税收收入占财政收入的比重应该逐步上升，税收治理无论是在促进经济社会和生态协调发展，还是在统筹国内国际等方面的作用也应逐步“强起来”。

关键词：新中国 七十年 税收治理 逻辑

党的十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，国家治理概念自此产生。作为国家治理体系的重要组成部分，税收治理的概念也随即产生。本文试图通过回顾新中国成立以来税收治理理念的变迁，在此基础上提出未来我国税收治理应该努力的方向，以期为我国提高税收治理能力提供思路。

一、 计划经济时期淡化税收治理（1949～1978年）

新中国成立初期，经济十分困难，当时实行高度集中的计划经济体制，财政实行统收统支办法，税收政策的制定以保障革命战争的供给、照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则，简化税制，实行合理负担。

到了“一五”时期，新中国刚成立时的税制已经不能适应工业化发展的需要，甚至在一定程度上制约了经济的发展。因此，国家根据“保证税收、简化税制”的原则修正税制。随着“三大改造”的完成，社会生产关系由多种经济成分转化为单一的社会主义公有制经济，原有的税制在社会主义经济发展中的作用发生了变化，甚至出现了“税收无用论”。受这种思想的影响，国家实行“合并税种、简化征收”，税制极端简化。总体而言，受社会主义计划经济体制的影响，国家主观上重视利润的引导作用，并不重视税收的作用，税收收入占财政收入的比重也逐年下降，从1950 年的78.78%，下降到1958 年的49.35%、1968 年的53.03% 和1978 年的45.86%.② 这一时期税收较多地体现为筹集财政收入方面，还谈不上发挥税收治理的作用。

二、经济转型时期税收治理的艰难探索（1978～1994 年）

党的十一届三中全会和1978 年的中央工作会议明确提出要将党和国家的工作重心转移到经济建设上来。经济体制改革成为首要任务。从“以计划调节为主，同时充分重视市场调节的辅助作用”，到“计划经济为主，市场调节为辅”， ① 再到“有计划商品经济”②的提出，总体上看，我国的经济体制改革是在计划经济体制的大框架下摸索前进，同时在寻求市场发挥作用。改革开放后，随着全国工作重点逐步转到经济上来，利用税收调节经济重新提上日程。为了适应经济体制改革的需要共享经济税收治理问题研究，推动企业真正实现自主经营、自负盈亏，国家按照放权让利的宗旨实行了更大力度的改革——“利改税”来引领改革，但同时出现了不利于税收合理发挥作用的“企业承包制”。

（一） 两步“利改税”让税收走向最前台

第一步“利改税”提高了企业上缴的税收比例，欲通过税收解决国家与企业的分配关系，建立适应社会主义商品经济发展的税制结构；第二步“利改税”使税收在国家预算收入中的比重由原来的50%左右提高到90%左右，③ 国家运用税收杠杆调控经济的实力得到了增强。

两步“利改税”的主要成效是在一定程度上矫正了价格扭曲（楼继伟，2019）。当时还没有出资人责任和现代企业制度的概念，企业从上缴利润改为缴纳所得税和产品税，一定程度上矫正了因其他改革不到位带来的资源配置方式、经济运行方式扭曲，缓解了双轨运行造成的不利影响。但是价格改革的滞后，造成了价格与市场的脱节，价税联动改革没有实现，因此税收的调节作用难以得到有效发挥。

（二） “企业承包制”不利于税收合理发挥作用

两步“利改税”改革期间，由于计划价格占主导，所以出现了一些国有企业在第二步“利改税”后的所得利益比不上原来的利润留成，在中央放弃了“价、税、财”联动配套改革后，“企业承包制”被大力推行。“企业承包制”实行包税，否定了“利改税”中最合理的所得税制，形成了“顺周期”机制，加剧了宏观经济的不稳定性。同时，对价格缺少调节作用导致不平等的竞争关系，强化了地方政府对企业的直接干预，也加剧了地区封锁。总体上看，“企业承包制”又让“税”和“利”的关系混淆不清，出现了税“越位”、利“缺位”的结果，不利于税收合理发挥作用。

（三）“税利分流”让税收治理回归本源

“企业承包制”造成了税“越位”、利“缺位”，为此我国逐步转向“税利分流”，以理顺国家与企业的分配关系。“税利分流”界定和分离了政企关系，使所得税发挥其弹性调节功能，初步实现了国家与企业利益共享、风险共担，促进企业适应客观经济形势的变化。“税利分流”是一项根本性的变革，解决了“越位”和“缺位”问题，基本界定清楚了“税”和“利”，使两者各自回归原位发挥其应有的作用。

三、基于市场化改革的税收治理（1994～2012年）

1992年党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济的目标。在市场体制中，产权明晰的多元市场主体并存，价格机制发挥着基础性作用。在此基础上，我国推行了税制改革，为分税制的实行奠定了基础。分税制着力解决分配关系，一是正确处理中央与地方的分配关系，调动“中央”与“地方”两个积极性，促进国家财政收入合理增长；二是政府与企业间的分配进一步理顺，国有企业缴税后的利润纳入国有资本经营预算，并通过国有资本经营支出用于国有企业，至此，“税”与“利”的关系彻底厘清。这一阶段税收治理的作用逐步彰显，主要表现在：

（一）分税制的实行厘清了“税”和“利”之间的关系

较之以往曲折的税收制度变化，1994年开始实行的分税制是一个相对稳定的制度，从分税制实施到现在的二十多年间，变动并不大，并发挥了无可取代的作用。当然，这种稳定税制的建立基于市场主体的基本地位得到认可，市场主体产权清晰，价格能够发挥决定性作用。可以说，分税制妥善解决了当时中央财政收入占全国财政收入比重较低以及政府和企业之间分配不均的问题，彻底厘清了“税”和“利”之间的关系。

（二）税收的调节作用在经济治理中日益突出

税收在提高国家宏观调控能力、调节各利益主体分配关系、解决“三农”问题等方面都发挥了重要作用。一是提高了国家调控经济的能力。税制改革和分税制在理顺中央和地方分配关系的基础上，适当集中了税权和提高了中央的税收收入，为国家实施宏观调控奠定了坚实的基础。二是加强了税收的分配职能。通过税制改革形成了合理的税收分配机制，建成了规范、简化、公平的税制，从而加强了税收的分配职能。三是税收政策加强对“三农”的倾斜，通过税收优惠政策和免除农业税，增加了农民的收入，减轻了农民的负担。

（三） 税收发挥了区域协调作用

一是给予落后区域税收优惠等政策支持，实现各类资源的有序流动与合理配置，补齐落后区域的经济发展短板，缩小不同区域间的差距，实现区域协调发展。二是转移支付发挥作用。中央财政从收入增量中拿出一部分资金给地方政府，逐步调整地区利益分配格局。除了对各省的转移支付，还根据民族地区的财力情况建立了民族地区的政策性转移支付。三是实行税收返还，将原属于地方的收入划为中央固定收入或共享收入后，对地方给予补偿，保持地方政府的财政收入水平，维持不同地区间的财力平衡。

（四） 推进了税收国际化

2001 年，我国加入WTO，税收在促进国际关系协调中发挥了重要的作用。一是平均关税水平从2001 年的15.3% 下降至2010 年的9.8%，① 履行了贸易领域开放的承诺。二是削减非关税壁垒，2005年1 月，我国按承诺全部取消进口配额、进口许可证和特定招标等非关税措施。三是我国多次以暂定税率的方式大幅自主降低进口关税税率，从而促进贸易更加平衡地发展。

四、新时代的税收治理（2012 年至今）

财政作为政府与市场、政府与社会、中央政府和地方政府联系的纽带，是国家治理的基础。税收治理是国家治理的重要组成部分，涉及政治、经济、社会、文化和生态文明等各个方面。

（一）推进税收法治化

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出“落实税收法定原则”，这是我国税收法治化的关键一步。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确要制定和完善财政税收等方面的法律法规，提出全面依法治国。2015年经党中央审议通过的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》提出，适时将税收条例上升为法律，并相应废止有关税收条例。此前，全国人民代表大会授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例，因此我国目前大多数税种是以条例形式存在，以行政管理为主导。2016 年12 月以来，我国通过了《中华人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国烟叶税法》《中华人民共和国船舶吨税法》《中华人民共和国车辆购置税法》《中华人民共和国耕地占用税法》和《中华人民共和国资源税法》。目前，我国的18 个税种中有9 个税种已经立法，税收法治化的步伐明显加快。下一步，还应加快推进其他税种立法工作，实现从税收行政化到税收法治化。

（二）统筹协调各方利益关系

税收作为调节经济的重要杠杆，参与调节社会总供给与总需求的关系，合理协调各方利益关系。2012年以来，我国税收在经济社会中的治理作用不断凸显。一是调节社会总供给与总需求之间的关系。为了提高供给质量，矫正要素配置扭曲，2015 年11月，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十一次会议时首次提出推进供给侧结构性改革，其中减税降费是关键环节。近几年共享经济税收治理问题研究，减税降费政策逐渐落地生根，进一步深化了供给侧结构性改革。二是参与国民收入的再分配，有效调节各方利益关系。比如，营改增的全面实施，降低了企业的税收负担，增加了企业活力，调节了不同企业因客观因素的差别所形成的级差收入，解决了企业利润水平相差悬殊、苦乐不均的矛盾。再如，2018 年8 月31 日，第十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了关于修改《个人所得税法》的决定。此次个人所得税改革优化调整了个人所得税税率结构、增加了专项附加扣除，正确处理了不同收入阶层的个人之间的关系。三是统筹协调城乡之间的利益关系。党的十九大报告提出，我国城乡区域发展和收入分配差距依然较大。这意味着，在脱贫攻坚战中，税收政策要更加倾斜于“老少边穷”地区，注重缩小城乡之间的差距。2019 年8 月13 日，国家税务总局发布《支持脱贫攻坚税收优惠政策指引》，将从促进“老少边穷”地区加快发展、鼓励社会力量加大扶贫捐赠等六个方面实施110项推动脱贫攻坚的税收优惠政策。

（三）推动创新与高质量发展

创新是我国“五大发展理念”之首，在推动经济发展中居于非常重要的地位。党的十九大明确提出，我国的经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。税收优惠政策有利于促进和提升企业创新投入水平，是促使其实现创新发展非常有效的激励机制。比如，允许企业按当年实际发生的技术开发费用的150%扣除当年应纳税所得额，消除了企业前期投资成本大、见效周期慢的顾虑，从而使企业愿意将更多的资金投入到创新中，实现企业的创新发展。再如，2019年5月，《财政部 税务总局关于集成电路设计和软件产业企业所得税政策的公告》（财政部 税务总局公告2019年第68号）规定，依法成立且符合条件的集成电路设计企业和软件企业，在2018 年12 月31 日前自获利年度起计算优惠期，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年按照25% 的法定税率减半征收企业所得税，并享受至期满为止。这可以减轻符合条件的集成电路设计企业和软件企业的税收负担，促进相关产业的发展。

（四）推动生态文明建设

税收治理作为国家治理的重要组成部分，在推动生态文明建设中发挥着重要的作用。一方面，为了促进资源的节约和利用，我国大力发展新能源，先后出台了《中华人民共和国财政部 国家税务总局 中华人民共和国工业和信息化部关于免征新能源汽车车辆购置税的公告》（中华人民共和国财政部 国家税务总局 中华人民共和国工业和信息化部2014年第53 号）、《财政部 国家税务总局关于对电池 涂料征收消费税的通知》（财税〔2015〕16号）、《财政部 国家税务总局 工业和信息化部关于节约能源 使用新能源车船车船税优惠政策的通知》（财税〔2015〕51号）等促进新能源产业发展的政策文件，以破解能源短缺难题、培育新的经济增长点。另一方面，“绿色”税制的完善，极大地推进了生态环境保护。经过十年酝酿并于2018 年1 月1 日正式实施的《中华人民共和国环境保护税法》，是我国首部“绿色税法”，它的实施强化治污减排责任，促使企业主动进行污染治理，充分发挥了税收对生态环境保护的促进作用。同时，我国的消费税等税种也可以引导经济主体选择低碳生产、绿色消费。对于一些不利于环境保护的经济行为，可以利用税收手段比如提高其适用税率等对其进行惩罚，从而约束经济主体的行为。可见，税收在生态文明建设中发挥着不可替代的作用。

（五）推进大国治理

自2010年成为全球第二大经济体以来，我国正在走向世界舞台的中央，税收前所未有地发挥着大国治理的作用。近年来，我国积极参与《税基侵蚀与利润转移行动计划》等国际税收规则的制定，展现了大国责任担当。此外，通过深度参与全球税收合作，服务“一带一路”和自由贸易区建设，为推动国际税收新格局的形成贡献了中国力量。第十二届国际税收征管大会上，来自各国的代表商议要继续推进《税基侵蚀与利润转移行动计划》的实施以及提高税收确定性、强化在共同申报准则及共享经济领域的征管合作、加快税务部门数字化转型、加强能力建设合作等四项议程，推动国际税收征管合作新发展。我国通过加强国际税收合作，树立“大国税收”理念，推进了大国治理。

五、小结与展望

纵观新中国70 年的发展历程，我国税收治理经历了曲折复杂的变化过程。在计划经济时期税收作用被淡化，二十世纪八十年代税收试图走向前台但由于价格机制尚未理顺以及没有正确区分税收与利润的关系而导致税收未能充分发挥作用。随着二十世纪九十年代初期社会主义市场经济体制的建立和分税制财政管理体制改革的实施，税收才真正发挥治理作用，并且这种作用在新时代得到更加充分的展现。

下一步，伴随着我国从“富起来”到“强起来”的伟大转变，税收治理作为国家治理的重要组成部分，会肩负更大的责任。税收治理无论是在促进经济社会和生态协调发展方面，还是在统筹国内国际等方面的作用也应逐步“强起来”。

（一） 发挥税收在国家治理中的重要作用

建立与国家治理体系相适应的现代财税体制是我国现阶段及今后很长一个时期财税体制改革的目标。税收体制在国家治理中要发挥重要作用，具体包括：一是落实税收法定原则，提升税收治理能力，巩固税收治理基础；二是发挥税收在资源有效配置中的作用以及在稳定宏观经济中的作用；三是进一步优化税制结构，完善税收制度，发挥税收调节收入分配的作用。

（二） 发挥税收在促进经济高质量发展中的作用

将“五大发展理念”融入税收治理，发挥税收对创新驱动的激励作用，即将税收政策作为促进动能转换和战略新兴产业发展的加速器。通过系统、多元、动态的税收优惠政策，对新兴产业、科研行为、人力资本投资、成果转化和应用、平台孵化等给予不同形式的税收优惠，鼓励企业加大科技投入，促进全社会的技术进步。建立协调发展的平衡税制，包括不同产业间、不同区域之间以及城乡之间的协调。税收治理要遵循绿色发展的理念，构建完善“绿色税收”体系，充分发挥税收在保护生态环境和推进绿色发展中的作用。

（三） 提高税收收入在国家财政收入中的比重，推进财政收入体系现代化

当前我国的税收收入占全口径财政收入的比重较低，而且随着减税降费政策的实施，会造成税收收入占比持续降低，带来财政赤字规模的加大，还有可能对财政收入结构产生一定程度的影响。目前，高收入国家的税收收入在国家财政收入中占据了更大的比重，建议我国适当增加税收收入占财政收入的比重，比如将一些收费形式改为征税方式，当然还可以从立法角度将一些大宗收入税收化，从而加强财政收入体系的法治化。

（四） 税收治理应与国际接轨

我国作为世界第二大经济体，要在全球经济一体化中发挥更大作用，需要积极参与国际规则的制定，特别是国际税收治理体系的构建。唯有如此，才能真正增强在国际上的主动权和话语权，也才能使税收实现其治理意义。

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