打造五大优势 探索地方招商引流新模式
打造五大优势 探索地方招商引流新模式
——落实二十届三中全会精神：全面激发地方经济活力 （一）
杨成长系全国政协委员、申万宏源证券研究所首席经济学家；龚芳系申万宏源证券研究所政策研究室主任、首席研究员；曾培春系申万宏源证券研究所研究员
为推进地方加快高质量发展，党的二十届三中全会围绕规范地方招商引资、健全央地财政关系、全面优化营商环境、推进现代化产业发展提出了一系列新精神和新要求。新时期地方要寻求差异化高质量发展也需要重点解决地方招商引资难题、拓宽地方财力来源、全面实质性改善营商环境和加快打造区域特色产业。基于此，本报今起刊发“落实二十届三中全会精神：全面激发地方经济活力”系列研究文章，从地方招商引资新模式、重塑地方财力体系、优化营商环境和打造现代化产业体系四个维度出发，探讨当前地方改革发展新思路，为地方改革和区域经济高质量发展提供参考。
招商引资是地方政府发展区域经济的第一要务。改革开放40多年，各地方政府充分发挥主观能动性，通过提供低成本要素、低税率政策，形成了税收优惠式招商、土地保障式招商、财政奖励式招商以及政府投行式招商等多元模式。随着我国经济发展方式向创新驱动转型，过往依靠要素成本、政策洼地打造的区域招商优势已丧失吸引力，且引发了区域间严重的招商“内卷”问题。如何通过打造综合优势来吸引创新要素聚集，进而形成招商新范式，是当前摆在地方政府面前的难题。党的二十届三中全会坚持问题导向，为地方政府开展招商工作“划红线”，引导地方政府加快转变招商思路，从打造政策洼地逐步向建设制度集成高地的招商引流模式转变。具体来看，各地方政府可从打造营商环境优势、产业链优势、市场优势、金融服务优势和制度集成优势出发，加快探索开创地方招商引流新局面。
一
过往各地通过差异化政策打造特色优势实行招商引资
改革开放以来，通过打造特色招商优势带动资金集聚、项目投产、企业落户始终是地方招商引资的重要法宝。经过近30年的实践摸索，地方政府已初步形成三类典型的招商引资模式：一是税收优惠式招商。改革开放初期，沿海经济特区率先通过税收优惠吸引外资企业入驻，后续在全国各地广泛推广。虽然早在2014年国务院就要求清理规范税收优惠政策，但部分地方政府仍将税收优惠作为招商工具。二是土地保障式招商。地方政府通常使用奖励用地指标、土地出让金打折、零地租等形式招引重大项目落地。近年来随着土地资源稀缺性上升，地方用地指标趋紧，土地保障式招商也面临新挑战。三是财政奖励式招商。地方政府通过先征后返等形式实现对落户企业的隐形补贴，针对大型企业总部及重大项目，地方政府还会配套给予增资扩股奖励、经营贡献奖励等。
在三大传统招商模式的基础上，近年来地方政府大力推进政府投行式招商，通过地方出资平台进行直接投资或者合作设立基金的方式投资拟招商引进的项目，带动融资主体将公司总部或者主要业务落户当地。尤其是在招引培育新兴产业上，政府投行式招商成为地方招商引资的新方式。
随着经济发展进入新常态，过去以绝对要素成本优势及相对比较优势为主的招商模式都面临一系列新挑战。一是随着我国人口红利的逐渐弱化，原有的土地、劳动力等要素成本上升，绝对低成本要素优势已不显著，原先以生产和出口低附加值、劳动密集型产品为主的发展模式面临较大冲击。二是优惠政策也不再是稀缺资源，依靠单一的税收优惠及政策洼地对企业的吸引力也明显降低。三是超常规优惠政策加重地方财政负担，地方债务压力凸显。四是地方招商的无序竞争引发一系列“招商内卷”现象，招商引资变成“抢商抢资”。同时，地方政府间的无序竞争在一定程度上也引发了区域产业布局雷同、部分领域产能过剩等问题。
二
推动招商引资从“政策洼地”向“集成高地”转变
党的二十届三中全会高度重视地方招商引资问题，全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》从构建全国统一大市场出发，推动地方招商引资从打造“政策洼地”向建设“集成高地”转变。
《决定》从完善法规制度、规范政策优惠、强化行业自律等多维度综合施策，加快扭转地方招商恶性竞争生态，推进全国统一大市场建设。在完善法规制度上，《决定》强调要“加强公平竞争审查刚性约束”。于2024年8月1日正式施行的《公平竞争审查条例》明确，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收等方面的优惠，旨在打破地方保护和市场分割，加快建设高效规范、公平竞争的全国统一大市场。针对地方政府为吸引企业、项目落户而设置超常规政策优惠，《决定》提出“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”，从制度层面全面肃清招商引资环境。今年7月召开的中央政治局会议再次提及产业内卷问题，明确“要强化行业自律，防止‘内卷式’恶性竞争”。地方政府在招引产业时，要更多从区域产业禀赋出发，防止出现新兴产业同质布局、一拥而上的“内卷”乱象。
各部委及地方政府积极响应，加快优化招商引资环境。《公平竞争审查条例》颁布后，广东、湖南、山西等省份废止部分与《公平竞争审查条例》要求不符的政策措施，更好推进全国统一大市场建设。针对招商引资中违规返税乱象，全国审计工作会议、国务院新闻办税收服务高质量发展新闻发布会以及全国税务工作会议均提及严肃查处违规招商引资中的涉税问题，严禁税务部门和税务干部参与配合违规招商引资。江西、浙江、山西等多个省份陆续响应，积极部署、整治不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。
三
加快打造五大优势，高质量推动招商引资工作
为更好落实党的二十届三中全会精神，积极应对招商引资工作的新变化和新挑战，地方政府要加快转变发展思路，从过去打造“政策洼地”向建设“集成高地”转变。以打造营商环境优势、产业链优势、市场优势、金融服务优势和制度集成优势为抓手，形成地方招商引资的综合比较优势，开创新时期地方招商引资工作的新局面。
（一）打造营商环境优势，实质性降低企业综合成本
营商环境是激发市场经营活力的基石，是经济繁荣的土壤。近年来，我国加快推进简政放权、减税降费、商事制度改革，营商环境改革整体取得突出成效。与此同时，部分地区营商环境评比结果一流，但招商引资数据却处于末位，经济发展状况与营商环境评比结果呈现严重脱节。新形势下，地方政府要改变过去指标评比导向的营商环境改革思路，切实解决企业发展中面临的难点、堵点问题，提升经营主体获得感。
1.要更加突出打造区域特色营商环境
营商环境改革是打造区域比较优势的基础，打造营商环境优势要求各地方政府在解决营商环境普遍性问题的基础上，从省情、市情出发，形成具有区域特色性的营商环境改革任务清单。一要充分发挥各地区的区位优势、要素禀赋优势引流新模式，打造特色的区域营商环境品牌。二要关注不同产业对营商环境的差异性需求，打造特色产业招商品牌，例如合肥在新能源汽车、苏州在生物医药产业集聚过程中形成良好的营商环境产业品牌，在吸引龙头企业上发挥了很好的示范效应。
2.要着力解决各类所有制及不同规模企业间的平等竞争问题，创建公平竞争环境
公平竞争是打造区域良性营商环境的重要抓手，也是提振经营主体信心活力的关键所在。《决定》提出“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。地方政府要及时开展竞争规则的自查梳理，加快调整与《公平竞争审查条例》不相符合的政策法规。在专业人才支持、金融要素获取上确保龙头企业、中小企业享受平等的市场待遇。加大对企业家个人及产权的保护力度，切实提振民营中小企业信心。
3.要更加突出地方法治和信用软环境建设
与交通基础设施等硬环境相比，地方打造营商环境优势要更加注重法治及信用软环境建设。地方政府要及时倾听经营主体的声音和诉求，要根据新经济企业的特征，确保商事活动有关制度与时俱进。在法治层面要简化司法程序，提高商事案件的处理速度，降低企业的维权成本；在信用层面要加快建立跨部门、跨行业的信息共享平台，对企业和个人的经营行为进行评价和记录，形成良好的信用激励和约束机制。
4.要更加突出打造服务型政府
要转变营商环境改革理念，将企业获得感和企业活力提升作为检验营商环境改革成果的重要参考。要加快推进线上政务服务与线下政务工作的有机结合，切实提升政务服务效率，防止出现“线上跑一次，线下跑多次”的情况。要将服务型政府理念落实到“服务企业”中去，进一步减少行政审批事项，简化流程，缩短审批时间，提高透明度，构建亲清政商关系。
（二）强化产业链优势，提升区域产业竞争力
近年来我国产业发展呈现出明显的产业区域积聚、产业链主导及产业园区载体等新特征。从企业发展看，单一企业的发展很难实现突破，要融入到产业链中才能实现竞争力的提升。从地方产业发展看，地方产业竞争力的提升也需要从产业链视角出发，通过延链补链强链形成区域特色产业。但部分地方政府在产业招商引资时，存在不注重要素资源禀赋、产业布局雷同等问题。为进一步做好地方招商引资及稳资工作，地方政府要注重产业链整体规划，发挥链主企业示范效应，形成区域产业链优势。
1.要从区域优势及要素禀赋出发，打造区域特色产业
要树立产业链整体规划理念，摒弃过去县级对照市级、市级对照省级制定产业链规划的思路，着力改善产业链全而不强的发展窘境。要从区位优势和要素禀赋出发，明确开展招商工作的主导产业链和特色产业链，针对性制定招商产业和企业的目录清单。要从产业和企业发展角度强化区位优势，注重挖掘企业家和投资者关注的区位优势，例如贵阳发展大数据产业的区位优势，通过“企业家瞄准、政府集中打造”的方式放大区位优势，形成区域特色产业链。
2.要发挥链主企业的引领带动作用，提升区域产业链竞争力
过去链式招商效果显著的原因在于链主企业更加注重产业生态和产业配套建设。地方在打造产业链优势时，一要在“引项目”环节遵循产业发展规律，引进具备配套能力和持续发展条件的链主企业，通过企业家之间的互相推荐和企业之间的产业配套吸引，激发“以商招商”“以企引企”的磁场效应；二要在“管项目”环节健全可持续性机制，积极将链主企业意见吸纳到招商引资规划方案中，在后续招引工作中着力引进产业链上下游关键、薄弱、缺失环节企业，增加链主企业对当地产业链的黏性；三要在特色企业及项目的招引上，发挥链主企业的引领带动作用，以链主企业为引流，地方产业基金作为配套支持的方式，吸引产业链上下游企业聚集，形成区域特色产业链。
3.要充分发挥产业园区在链式招商中的重要载体作用，探索产业链组团招商模式
要根据园区资源优势、区位优势、产业基础优势、区域协同优势、产业升级转移优势，完善园区产业定位和招商引资顶层规划。要做实各类产业园区、孵化园等区域营商环境载体，通过提升入园率来推进产业链一体化发展，为产业链上下游企业创造更多的合作和交流机会。要引导产业园区积极开展组团招商活动，区别于单个企业、单个项目的招商模式，推动实现大项目或企业、中小项目或企业联动落户，提高项目招引效率的同时，解决大项目或企业落地后的配套问题。
（三）挖掘市场优势，推动引资向引流转变
低成本的要素市场和稳定的内需消费市场是降低企业经营成本，提升企业盈利能力的重要基础。当前影响企业在各地发展的主要因素已演变成企业获得人才、技术、知识、数据等现代要素的难易程度和成本高低。随着招商引资优惠政策不断被清理，地方政府要充分挖掘市场优势，带动流量聚集，推进招商引资向招商引流转变。
1.要从现代要素流动的特征出发，以专业人才要素为抓手吸引现代要素聚集
与过去土地、劳动力等传统要素主导的要素配置方式不同，创新驱动发展对现代专业人才，尤其是附着在专业人才上的技术、数据、管理、知识等现代要素的需求更高。地方招商引资的关键在于聚集高素质的专业人才队伍，近年来各地相继上演抢人大战，地方政府要以吸引专业人才和导入人口资源作为开展招商引资工作的重要切入口，在完善对专业人才招引机制、社会保障及激励机制的基础上，更要着力于建设公平合理的人才竞争环境，完善技能人才薪酬分配体系和职业教育体系国内领先的AI写作系统，建立规范的企业家人才市场和评估方法，全面提高政府对专业人才的服务力。
2.要破除阻碍要素流动的限制性、歧视性规定，拓宽企业的要素获取渠道
要加快推进全国统一大市场建设，持续提高区域间交通运输基础设施的联通水平，促进要素自由流动、降低企业物流成本。针对处在省份交界处的重点城市，可积极探索经济区与行政区适度分离，针对要素流出地和流入地的利益冲突，探索新型补偿机制和收益分配机制，释放要素活力和流动性。
3.要注重要素整合利用，持续提升投资吸引力
当前数据、技术等现代要素市场仍处于初期发展阶段，各地尚未形成较为成熟的发展模式。地方政府要摒弃孤立看待单一要素的思维方式，注重通过要素的互相作用带动产业集聚。要促进技术要素与资本要素的融合发展，加大对科研成果转化的金融支持力度，发挥资本优势在技术密集型产业招商中的重要作用。要注重数字、绿色等新流量要素的引导性，通过绿色电力招商等形式吸引特定行业项目落地。
4.要充分挖掘区域消费市场潜力，依托终端市场需求带动流量集聚，实现招商引资
当前企业注册选址主要考虑三大因素：一是低要素成本，即拥有相对稳定低成本的土地、劳动力以及能源供给；二是产业链安全，即产业链具备韧性及产业配套完备；三是大市场潜力，即拥有足够大的消费市场，依托靠拢终端消费地降低物流成本等。地方政府在招商引资中要充分挖掘市场优势，紧抓企业聚焦消费升级市场、贴近消费中心的迁移偏好，以产品需求为牵引，探索应用场景招商等新模式，打造区域特色消费品牌，带动消费流量集聚，通过企业入驻、项目落地等形式实现流量的价值转化。
(四)培育金融服务优势，发展壮大耐心资本
集聚金融机构资源，强化金融对实体的服务能力是新时期推进科技创新和新质生产力发展的重要举措。过往各地方政府主要通过吸引金融机构注册等形式发展区域金融市场引流新模式，但部分金融机构注册后并没有开展实质性经营业务，对地方发展实体经济和开展资本招商的帮助有限，各地产业园区、民营企业也普遍反映缺乏长期资金支持。在新形势下，地方政府要强化招投联动的资本招商模式，通过培育金融服务优势来引导、孵化一批重点招商引资项目落地。
1.探索建立市场化的资本招商运作机制
要围绕产业发展方向、企业生命周期建立完善各级各类基金联动机制，通过政府引导基金撬动社会资本参与，依托阶段参股、跟进投资、直接投资等形式筛选优质项目，通过股权投资纽带推动企业、项目落户。要加快建立市场化的投资平台，通过财政资金增资或国企战略重组整合打造国资平台，推动国资平台探索以“管资本”为主的改革，直接投资或组建参与各类投资基金，发挥资本招商的“主力军”作用。
2.加快吸引专业投资机构集聚，打造创投集聚区
地方政府发挥资本招商作用的关键还是要吸引专业的市场投资机构聚集。要加深与专业投资机构合作，发挥专业投资机构“穿针引线”功能和朋友圈资源，招引产业匹配度高、可持续性强的企业，实现资本招商与金融业的一体化发展，健全区域金融市场。要从区域产业特征及需求出发，明确专业投资机构的招引清单。从投资方向看，要筛选投资方向与地方产业链生态相匹配、与地方产业规划相适应的专业投资机构；从投资理念看，投资观、可持续性重于规模、知名度，要选择理念相同、具有共同目标的专业投资机构和耐心资本，注重引导优质项目在本地落户，而非简单完成返投任务。
3.完善资本招商的风险约束和容错机制，健全内部控制和外部监督机制
股权投资是高风险投资，地方资本招商要从股权投资的本质出发，通过完善投资决策机制来降低风险。一要建立严谨的论证程序和科学决策制度，联合产业、投资、管理、财务、法律等外部专家，做好全面尽职调查、市场前景评判等科学论证；二要建立投资决策和风险约束机制，加强投后管理，不断完善项目退出机制，推动形成“引进项目——国资投入引领——项目落地——股权退出——循环支持新项目发展”的产业运作模式；三要加强投后管理，建立项目投资容错机制，设定政府引导基金的投资亏损允许率，针对正常范围内的投资亏损，按照尽职免责原则处理。
4.发挥政府引导基金的耐心资本作用，做科技创新路上的“长跑搭档”
《决定》提出要“更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本”。针对当前资本招商中出现的难题，地方政府要从发展耐心资本的视角，通过新设长期限政府引导基金、延长已有政府引导基金存续期等形式为投资项目提供稳定支持，带动资本密集型企业或项目落地。要积极设立国资S基金，重点帮助科创企业在中后期发展阶段获得耐心资本的支持，形成培育科创产业的资本接力机制，提升对技术密集型企业的吸引力。
（五）打造制度集成优势，强化政策整体协调
改革要坚持系统观念，更加注重系统集成与整合配套。过去各地招商新政层出不穷，但同时也面临突出的政策协调性不足等难题。一方面，各地招商工作缺乏上有统筹、下有落地、跟踪全程的全流程招商管理机制；另一方面，也缺乏相对长期的招商考核机制，部分政府受招商引资考核压力影响，偏离产业招引目标。当前在地方政府优化招商环境的过程中，单一领域和单项政策所能发挥的作用都十分有限，需要通过加强整体性的制度设计，形成制度集成的综合性优势。
1.加强招商引资的统筹规划，改变过去招商指标层层下压以及区域内不同城市间过度竞争的现象
过去各地政府按照省市县等行政级别逐层分解和下压招商指标，导致同一省份内不同城市间“招商抢资”“互挖墙脚”等现象频现。要加强区域内招商引资工作的统筹规划，例如针对同一省份城市可建立实施招商项目“首谈制”，由省级、市级投促部门根据招商项目线索确定项目首谈区，若项目首谈区无实质性进展则进行二次分配，有效减少省内城市间招商的过度竞争。针对不同省份城市可通过“城市招商联盟”等形式建立健全区域间招商引资的协同机制，制定联合招商方案，探索搭建大数据招商平台，推动各地将储备项目、关联产业、招引计划、招引行程共享，形成区域联动发展新态势。
2.提升招商引资工作的专业性，健全招商引资工作的考核机制
要推动地方组建形成专业的招商引资队伍及中介服务机构，为项目落地提供从招引策划、投资推广、项目洽谈、项目投产、项目运营全链条服务，并细化为“招前对接”“招中促成”以及“招后服务”三大环节，以专业、标准、健全的招商流程机制代替领导干部的拍板决策。要改变当前招商引资“数量大于质量”的考核导向，要由省级政府对招商引资考核办法进行系统修改完善，明确招商指标和任务设定标准，加强对项目落地质效、项目与当地产业匹配度、项目长期发展前景的评价权重，解决招引工作“重头不重尾”问题。
3.要加强地方各部门招商引资政策的协同性，形成整体协调、各具特色和有序竞争的良性生态
要从企业主体的获得感出发，解决目前企业帮扶支持政策政出多门的问题，由“人找政策”变为“政策找人”。要引导区域内各地在遵循招商统筹规划的同时，积极打造各自特色，减少区域间不必要的过度竞争，形成有序错位竞争的新格局。
通过打造五大优势，变过去的优惠招商为优势招商。通过打造差异化的区域营商环境和产业优势形成区域招商品牌，变过去的区域过度竞争为有序良性竞争。通过加强政策协同，更好理清政府与市场的边界，变过去的政策洼地为制度集成高地，开创新时期地方招商引资的新局面。
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