经济区与行政区适度分离视角下跨区域要素流动与产业协作治理路径研究
摘要
促进产业要素的高效流动和优化配置是区域产业协作的核心要义。当前，各类要素的跨区域流动日益频繁，但由于各行政区的产业政策差异较大，对市场主体的资源调度、产业选择和布局优化产生干扰，影响了产业要素的自由流动，这成为新时期产业协作的核心困境。文章借鉴经济区与行政区适度分离改革的主要理念和实践逻辑，试图通过调整差异化的产业政策和发展权限，破解产业要素流动的行政阻隔，并从政绩考核、利益共享、要素空间统筹和空间示范载体搭建4个方面提出跨区域要素流动与产业协作的创新路径，在此基础上以成渝地区阆中市、苍溪县、南部县三县(市)为例，探讨经济区与行政区适度分离视角下三县(市)要素畅通与产业协作的实践，以期为其他地区的跨区域要素流动与产业协作提供参考。
[关键词]产业协作；要素流动；经济区与行政区适度分离；成渝地区
[文章编号]1006-0022(2022)06-0051-06
[中图分类号]TU981
[文献标识码]A
[引文格式]刘长辉，周君，王雪娇．经济区与行政区适度分离视角下跨区域要素流动与产业协作治理路径研究——以成渝地区阆中市、苍溪县、南部县三县(市)为例[J]．规划师，2022(6)：51-56．
0 引言
在现代网络化经济格局之下，经济要素穿越行政边界的频率越来越高，省市边界已不足以覆盖经济和市场的范围，城市特色节点和功能板块替代行政区成为参与区域分工及地区竞争的主体。这些新时期的发展特征深刻影响着区域产业协作方式，产业协作的重心逐步转变为促进劳动力、资本、信息、技术等产业要素的跨区域流动。产业分工的调整、产业链条的优化和产业空间布局的引导等重点任务也都服务于产业资源高效配置这一核心目标。然而，跨区域产业协作作为区域经济协调发展的重要支撑，目前相关研究仍多停留在对产业链本身的分工协作、跨区转移和结构优化等方面的探讨，并未触及产业协作的核心，即要解决因行政阻隔而导致的产业要素难以自由流动、优势资源难以实现最优配置的问题。
在此背景下，经济区与行政区适度分离改革为新时期的产业跨区域协作提供了一个全新的分析框架。经济区与行政区适度分离改革是由中央财经委员会第六次会议和《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》部署的一项重要改革任务，要求以经济管理权限与行政区范围适度分离为重点，打破制约经济运行和区域一体化的行政壁垒。本文借鉴经济区与行政区适度分离改革的核心理念和实践逻辑，从促进各类产业要素合理流动和高效集聚的角度出发，着眼于调整不同行政区差异化的产业政策和发展权限，从谋划政绩考核、利益分配、空间治理等深层次保障机制入手，力图打破行政边界对产业要素跨区域调度运行的抑制和束缚，提升区域的经济合作与协同治理效能。
1 要素流动障碍与跨区域产业协作困境
当前，我国经济已迈向高质量发展阶段，市场对跨区域产业协作的驱动力日益增强。企业作为跨区域产业协作的主体，通过生产链条上的分工，自发地实施战略性布局，推动更大范围的技术、生产、销售合作。顺应该趋势，使市场在资源配置中起决定性作用成为新发展阶段最核心的理念之一。区域协调政策亦逐步以促进各类生产要素自由流动为导向，力图通过打破地区经济藩篱，改变要素配置扭曲的局面，提高资源配置效率、提升区域整体竞争力。
从现实看，产业要素的跨区域流动虽已日益频繁，但制约产业和市场一体化的隐形壁垒依然存在，表现为普遍的地方保护和市场封锁。由于生产要素无法实现跨区域自由流动，区域统一市场不健全，企业在不同地区间投资、生产、经营时面临不同的政府要求、市场规则、政策体系及信息数据，增加了企业的成本与风险，进而制约了地区间企业的有效衔接。
要素流动障碍已成为新时期产业协作的核心困境。除了政府直接阻碍企业、劳动力、资本等产业要素的跨行政区流动，更为常见的是各行政区根据自身发展需要制定不同优惠程度的招商政策和不同补贴水平的公共政策，以此增强本地区发展的比较优势。从区域整体视角看，不同的产业政策和发展权限干扰了市场规律作用的空间，阻碍区域之间形成规模化的市场结构。
然而，既有对区域产业协同发展的研究多从产业合作本身来探讨优化路径共享经济试点，如如何构建更合理的产业分工体系、如何优化产业跨区域转移的对接方式、如何扭转区域产业结构趋同格局等，却很少触及产业协作的核心难点，即破解产业要素自由流动和优化配置的阻隔。因此，亟需对产业跨区域协作的框架和模式进行创新，深层次破解产业要素跨区域市场化配置面临的障碍。
2 经济区和行政区适度分离：一个新的分析框架
2.1 经济区与行政区适度分离的内涵
行政区是国家政权出于行政管理的需要，对所辖区域进行的分级划分，每一级行政区对应着一级行政管理机关。而经济区通常被认为是由紧密的经济产业联系形成的不同空间。从本意看，这种无形的经济产业空间联系理论上是不受行政区域影响的。但从现实的观察看，经济活动和市场范围已经跨越了省区市等行政边界，出于行政管理和地方发展的需要，行政区对经济规律作用的空间产生了直接干扰，导致了真实经济区的行政割裂。在此背景下，经济区与行政区适度分离改革的提出，为探索跨区域的要素流动与产业协作提供了很好的思路。
2.2 适度分离框架下的产业要素畅通模式
如上所述，发展权限和产业政策不统一是导致行政界线干扰与分割经济区的重要原因。因此，从内在逻辑来看，经济区与行政区适度分离的核心在于让不同行政区域的政策权限趋同，畅通产业要素流动的通道。本文认为主要有以下3种模式(图1)：
图1 经济区与行政区适度分离视角下的产业要素畅通模式示意图
(1)整体权限推广模式。
整体权限推广模式是将参与合作主体中较优的政策及权限在其他区域推广和共享，让原来在一定范围内享有的政策条件扩大到更广泛的空间。其中，政策权限的差异分为纵向差异和横向差异。纵向差异是指国家赋予特定区域特殊的发展权限，以改革示范区和试点示范政策为代表。对于此类试点政策特别是涉及产业的改革政策，在A地形成制度成果、提炼成功经验后，可通过经验互鉴的方式复制推广到B地，从而实现试点示范的共享。而横向差异主要体现在各行政区出台的不同优惠程度的招商政策、不同门类和力度的产业扶持政策等。通过各类产业政策(特别是与税收相关的优惠政策)在合作区域内共享，减少因政策不一致而对产业链空间优化配置造成的干扰。
(2)局部区域复制模式。
为减小全面推广复制高级别权限的实施阻力，可通过圈定特定的空间范围进行局部复制，不直接触及行政区域整体发展权限的调整。在实践中，该模式有合作示范区、飞地园区等多种表现形式。例如，深圳与汕尾两地的合作是在两市交界地带圈定深汕特别合作区，仅在特别合作区内复制深圳先进的管理和发展体制；而深圳和哈尔滨的对口合作是以在哈尔滨划定飞地产业园的形式，“带土移植”深圳的发展理念、政策体系和体制机制。总体而言，两种形式都试图让特定范围内的空间单元享有与深圳市相统一的政策权限，从而减少企业在城市间进行产业链迁移的政策顾虑。
(3)专项要素畅通模式。
在合作双方难以直接实现政策权限一致时，可重点关注影响产业发展的核心要素，如科创资源、资本市场、人才要素等，通过搭建特定领域的通道或平台等方式促进关键要素的自由流动，从而支撑实体产业的一体化。在科创资源要素方面，着眼于高端创新要素的自由流动，搭建创新资源共享平台，引导企业在自发的技术和供应链合作基础上，通过共享科创资源推动更广泛的产业链互动；在资本市场要素方面，打破地区间的行政壁垒、降低地区间的金融交易成本，让不同经济主体在区域内不受行政边界限制地进行投融资活动，金融机构相对自由地跨地区经营；在人才要素方面，畅通优质技术人才的社会性流动渠道，允许其在区域间自由迁徙。
为实现上述3种产业要素畅通模式，本文认为要推动系统性的体制机制创新和区域空间治理，通过优化政绩考核机制、创新利益共享机制、统筹衔接产业空间、搭建先行示范载体等具体路径，提升经济区与行政区适度分离的实施效果，增强要素流动的有效性和跨区域产业合作的积极性。
3 新模式下跨区域要素流动与产业协作的路径创新
传统跨区域产业协作分为行政主导和市场驱动两类，前者表现为政府端以优化资源配置、调整产业结构与布局为目标，通过投资基础设施、制定产业政策等方式来推进区域合作；后者表现为市场端在经济驱动下，以提升品牌、产品、市场等比较优势为目标，企业通过设立总部—分部及开展股权合作、上下游合作等方式，跨区域进行产业链布局(图2)。
图2 跨区域要素流动与产业协作的路径创新示意图
综合行政力量和市场力量的优势与经验，本文认为，经济区与行政区适度分离新模式下的跨区域要素流动与产业协作应从促进两者协同发力的角度切入，力图减小产业协作的“行政阻力”、增强市场化“利益引力”。一方面，在政府绩效考核、利益共享等重点领域创新体制机制，提升“软”环境；另一方面，统筹利用好经济区内的各类园区及平台，搭建先行先试的协作空间载体，提升“硬”环境。上述两者相辅相成，可强化经济区与行政区适度分离的实施效果，通过畅通区域要素流动，最终实现产业跨区域高效协作。
3.1 创新一体化导向的多维度考核机制
我国现有的政绩考核机制过度依赖于国内生产总值、财税收入等经济发展指标，地方财政收入增长和官员晋升成为地方政府追求的核心目标。在此背景下，区域经济一体化的整体利益被放置在次要位置，地方市场分割成为各地政府的“理性选择”。因此，要建立地方政府之间良性的产业竞争合作关系，应从改革政绩考核机制入手，注重“整体性”，即将经济区内不同的地区视作整体，实行多维度的经济绩效考核。
在推动经济区与行政区适度分离改革的过程中，要增加对区域经济协作情况的考核权重，将市场统一性、要素同质性、制度一致性、经济关联性等一系列指标纳入跨区域经济协调发展的考核内容。在实操层面，推行统计监测和征管程序数字化，进一步完善一体化统计监测数据库的储存应用体系，实现统计一体化、流程电子化、数据标准化。此外，要以建立服务型政府为导向，健全适应跨区域要素流动和产业协作的服务机制，把政府的工作是否有利于实现经济区整体利益最大化作为出发点和落脚点。
3.2 构建跨越属地边界的利益共享机制
要素畅通和产业协作的核心障碍在于“地方利益与区域共同利益之间的冲突”这一深层次问题没有得到有效化解。受行政区经济的影响，地方政府在决定自身的行动策略时都遵循自身利益最大化的行为逻辑，而非区域共同利益最大化。而要推进跨区域要素流动和产业协作，则必须按照平等协商、权责一致的原则建立与之相适应的利益分配和联结机制。
一是率先搭建财税利益分享的政策框架。对于地方留存税收部分，协作区域可协商确定税收共享范围、税收分享比例、解缴地点和解缴方式。二是创新跨行政区财税核算方式，制定经济指标跨区分算细则。无论是企业和项目的转移还是人才和技术的流动，都会在短期内对转出地的财政等造成一定的损失，故应针对转出地和转入地的利益冲突探索新型利益补偿机制，除设定税收分成的缓冲年限外，还应从政策层面研究制定GDP指标分解的具体细则。三是对新设企业形成的税收增量属地方收入部分实行跨地区分享。建立跨行政区财政协同投入机制，按比例注入开发建设资本金，统筹用于区域发展和建设。对于科技专利等非实体要素，则应设计公平合理的区域技术转移体系，依据价值大小商定技术产权比例，以股权合作等方式建立收益分配机制。四是引导建立重点领域市场化的“分利联盟”。建立区域经济“分利联盟”的前提在于能否为“合作伙伴”提供既不能由自己创造又不能轻易通过市场机制获取的战略资源，这类战略资源通常包括技术资源、商业资源和社会资源。其中，技术资源代表新技术、新工艺、新产品，商业资源代表技术落地转化所需要的支持资本，社会资源则代表企业、商会、协会等关系网络。在这些重点领域，应以市场化的手段逐步减小以企业属地为原则的各项制度障碍，通过兼并重组、集团化、交叉持股等方式推动战略资源的市场化整合，从而有效减少不必要的低效竞争。
3.3 强化优质产业要素的空间高效统筹
在行政分割的体制下，地方政府恶性竞争的另一个表象是产业园区的同质化。地方政府都期望通过设立名目繁多的产业园区来吸引投资，促进龙头企业和大型项目落地，以形成产业集群和提升地方竞争力。但由于资源禀赋类似，且各地出于自身发展的考虑追求“大而全”的产业体系，主导产业趋同现象较为常见。
优化区域产业要素的空间布局，首先要将区域产业园区进行统筹、整合及衔接，以优化资源配置、减少重复投入、降低运营成本。以区域内高等级的产业园区为主体，通过委托代管、合作共建、“一区多园”等模式，对空间相邻、产业类型相近的其他园区进行空间整合和体制融合。对于不符合国土空间总体规划、等级低、规模小、效益差的产业园区，应予以撤销取缔，取消其名称，撤销其管理机构，收回各项管理权限。对于园区内有利于区域长远发展的企业用地，可以作为零星工业用地予以保留，不符合保留要求的应该全部做到“两断三清”。
同时，需要整合区域内的优质农业、历史文化、自然生态等资源。首先，应引导各类资源在空间上建立有机联系，通过各类要素在空间上的有效配置，实现区域市场共享、功能互补和协同发展。其次，应围绕核心要素和重要节点，强化区域产业空间的轴带联系，促进“点—线—面”产业空间的加速递进，最终构建覆盖面更广、链接更紧密的网络型区域产业格局。例如，长三角的G60科创走廊、珠三角的广深科技创新走廊就是创新要素空间统筹整合的典型，通过“集聚—扩散”的路径形成资源与功能高效分工协同的结构，真正打破行政区边界的空间限制。
3.4 搭建先行协作探索的空间示范载体
改革需要“试验田”，体制机制的创新需要载体来落地实施，形成先行先试的示范作用。搭建先行示范载体，共建产业合作园区，是全国各地普遍采用的跨区域产业协作方式，也是探索经济区与行政区适度分离改革的“天然靶场”。
针对共建产业合作园区，建议以统筹衔接产业总体空间格局为基础，充分利用现有园区，避免再造产业新城，尽量提高存量产业空间发展的效率。对于确实能在新旧动能转换中起到先行示范作用的重大项目，需要拓展、增设产业园区的，可以研究新增开发建设用地。同时，要解决因管理人员行政归属不同而造成的合作园区发展理念、运营方式存在分歧的问题。建议赋予合作园区更高的行政管理权限和等级，在省级权限范围内，除法律法规另有规定外，将可以下放到合作园区的经济管理权限予以下放，特别是建议财政收支直接与上级省市政府挂钩共享经济试点，实现合作园区财政预算独立。
4 成渝地区阆中市、苍溪县、南部县三县(市)的要素畅通与产业协作实践
在我国，行政级别的差异对产业政策权限和资源调配能力的影响较大，同时行政级别往往与城市规模高度相关，高级别行政单元通常对应更大规模的城市。在评判行政力量对经济区的干预时，很难界定高行政级别城市对经济要素集聚更强的引力是由于行政因素本身的干扰还是规模效应等客观市场规律的使然。相比之下，对同等级别城市的探讨更能反映经济区与行政区适度分离给跨区域要素流动和产业协作带来的直接影响。加之中小城市间的产业协作一直是区域协调发展的难点，行政区经济对中小城市的影响也更加突出。因此，本文选取位于成渝地区双城经济圈范围内的阆中市、苍溪县、南部县的区域协作为案例(图3)，试图在成渝地区双城经济圈建设的宏观战略之下，从微观层面探索经济区与行政区适度分离的做法。
图3 阆中市、苍溪县、南部县在成渝地区双城经济圈的区位图
阆中市、苍溪县、南部县位于四川东北部，属于川东北经济区，总人口约300万。三县(市)分别隶属于两个不同的地级市，其中苍溪县隶属于广元市，阆中市与南部县隶属于南充市，三县(市)的县城相距不到30 km，空间相近、山水同脉、文化同根、民间相通。阆中市在文化旅游引领的三产服务业方面优势明显，苍溪县以生态农业和休闲农业为特色，南部县则在加工制造业方面表现突出，三县(市)有条件、有基础形成错位互补发展的产业链条。当前，三县(市)协同发展的意愿强烈，迫切希望通过“抱团借力”的方式，联合对接成都市、重庆市等中心城市的优势资源，提升次区域的整体竞争力。然而，从现实情况看，三县(市)的行政等级较低，且分属于南充市、广元市两个地级市，资源统筹难度较大，行政壁垒对要素流动的束缚较明显，亟需从经济区与行政区适度分离的角度另辟蹊径，强化跨区域产业协作的内在动力。
4.1 以政策共享推进经济区与行政区适度分离
政策试点是我国特有的治理策略和政策工具，国家部委和各级政府赋予地方的先行先试权限，是地方发展最核心的政策红利之一。因此，阆中市、苍溪县、南部县三县(市)的政策互通共享也应从试点政策出发，梳理三县(市)在国家级、省级层面获得的试点示范，积极探索试点红利的共享，通过优惠政策的趋同促进产业要素在三县(市)的自由流动。可尝试将部分试点改革拓展至三县(市)范围，以工信部长期定点帮扶为例，南部县作为定点帮扶县可享受包括国家技改扶持政策在内的多项优惠政策，阆中市、苍溪县可争取与南部县联合申请相关技改政策；再以南部县获得的成渝地区双城经济圈县域集成改革试点为例，应促进阆中市、苍溪县、南部县三县(市)从基础设施、产业发展、协同创新等方面共同进行改革探索。除了上级政府赋予的特殊政策权限，三县(市)政府自主制定的招商引资、产业扶持、税收优惠政策等也应逐步趋向一致，以减少政策差异对产业要素空间配置优化的干扰。
4.2 以分类考核创新指引产业协作方向
为激发各区县的经济发展活力，构建各具特色、竞相发展的区域经济新格局，四川省政府出台了《四川省县域经济发展考核办法》，其核心是按照“统一指标、分类赋权”的方式将全省183个县划分为四大类别，实行分类考核。其中，阆中市和南部县属于重点开发区县，苍溪县属于农产品主产区县，三县(市)应通过差异化的考核方式，明确不同的产业发展定位，增强跨区域产业协作的互补性；同时，应着力实施一体化导向的部门考核机制，将反映市场一体化、交通一体化、要素自由流动等协同水平的相关指标纳入考核。此外，为了强化部门之间的横向与纵向联系对接，增强协作效率，还应建立部门对接协作台账，并积极与川东北经济区发展推进办公室进行充分对接，在顶层设计、决策执行等方面实现纵向贯通。
4.3 以利益机制优化增强产业协作动力
当前，阆中市、苍溪县、南部县三县(市)跨区域要素流动的主要障碍体现在成本共担与利益共享方面，有必要通过机制创新激活三县(市)参与产业协作的积极性。应针对三县(市)产业发展目标、收益分割、产业兼容、风险合作模式之间的相互关系进行整体性的制度安排，根据项目的引入、可供开发的土地总量、存量税收、重大基础设施投入等经济要素综合计算股份比例，作为分配跨区域产业协作利益的依据，以此建立能够真正实现成本共担与利益共享的联结合作机制。
4.4 以要素空间统筹提升产业协作效率
产业协作的精准度不足是区域产业合作面临的普遍难题，因此有必要以精准协同为目标，通过明确产业协作空间指引加速区域资源的串联整合。首先，对阆中市、苍溪县、南部县三县(市)的文旅资源、工业园区和农业基地等产业空间要素进行全面梳理与分析，基于对现状布局特征及未来发展趋势的研判，依托212国道、兰海高速公路等重要的区域交通廊道，以及嘉陵江、构溪河等区域生态廊道，统筹布局三县(市)的文旅、工业、农业三大产业板块，提升区域的产业规模集聚效应，强化区域产业的轴带联系(图4～图6)。其次，绘制三县(市)一体化的产业地图，弥补产业和空间之间的信息不对称，推动重大项目与产业地图精准匹配、快速落地。最后，完善现代物流、网络通信、包装设计、金融服务、电商市场等中心和平台的布局，强化三县(市)产业配套体系建设。
图4 阆中市、苍溪县、南部县三县(市)文旅协同发展布局图
资料来源：根据《阆中苍溪南部一体化协同发展总体战略规划》绘制。
图5 阆中市、苍溪县、南部县三县(市)工业协同发展布局图
资料来源：根据《阆中苍溪南部一体化协同发展总体战略规划》绘制。
图6 阆中市、苍溪县、南部县三县(市)农业协同发展布局图
资料来源：根据《阆中苍溪南部一体化协同发展总体战略规划》绘制。
4.5 以先行载体建设形成产业协作示范
江东、百利、满福坝片区分别是阆中市、苍溪县、南部县三县(市)未来承载产业发展的主要功能区，多项工业、旅游、健康等重大项目均在这三大片区建设。因此，应率先将江东、百利、满福坝片区打造成为三县(市)跨区域产业协作的先行示范载体，形成“一区三园”的模式，以点带面推动三县(市)的要素流动与区域合作。对于先行示范载体，一是要强化工业用地的集聚，提升园区内工业用地的亩均效益，加强研发与制造、旅游与工业的融合发展，推进企业不断转型升级，适度融入服务、居住等城市功能，促进产城融合；二是要率先探索飞地模式“升级版”，出台“区域股份合作制”操作方案，探索“存量不动+增量分成”的合作模式，避免同类项目重复建设或盲目扩大生产规模，提高总体投资效益。
5 结语
无论是实践领域还是学术领域，对如何更有效地推动跨区域产业协作这一议题的探讨都常谈常新。本文试图从畅通要素流动的视角来寻找破解产业协作困境的新路径，重点关注产业协作深层动力机制、激励机制和空间统筹的优化，以打破制约经济运行的行政壁垒，实现产业协作治理方式的创新。值得注意的是，要提升区域产业协作成效，真正地实现经济区与行政区适度分离，必须从理念上重视市场主体在区域协作中的关键性作用，充分发挥市场主体在产业选择、布局优化、集链成群和行业自律等方面配置资源、传递需求的重要作用，以市场力量的释放助力区域经济的高质量发展。
作者简介：
刘长辉，注册城乡规划师，现任职于中国城市和小城镇改革发展中心。
周君，通讯作者，高级工程师，注册城乡规划师，现任职于中国城市和小城镇改革发展中心。
王雪娇，规划师，现任职于中国城市和小城镇改革发展中心
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