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共享经济监管思路的选择——引入“监管沙箱”理念的思考

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摘 要

伴随着共享经济的发展,各类监管问题层出不穷。监管部门急需创新及完善现有的监管手段以及方式,以实现缓解监管与创新之间的矛盾的目标。对此,从金融科技(Fintech)监管领域内提出的“监管沙箱”(Regulatory Sandbox) 测试项目具有启示性意义。我国为破解监管难题,应在共享经济领域内引入“监管沙箱”测试。这一创新举措的可行性基础论证、具体操作机制分析和安全测试规则梳理不可回避。监管沙箱测试力争通过不断的试错、改错来推动监管科技和理念的迭代,并消除不合市场规律的监管障碍。消费者体验及利益保护、资金监管、服务和质量的可靠性等内容,均可纳入监管沙箱测试范畴内。

一、共享经济监管难点的本质

共享经济正成为考验各国应对新兴产业和调整战略决策及监管策略的试金石。对于共享经济的监管状态,国家信息中心信息化研究部、中国互联网协会分享经济委员会在2016 年2 月发布的《中国分享经济发展报告2016》中指出,我国共享经济中面临的监管挑战为“分享实践发展加快,监管体系亟待重构;产业发展尚不成熟,许多问题有待解决;观念认识不到位,原有法规不适应”。

2018 年2 月发布的新一期《中国分享经济发展报告2017》中继续指明,共享经济发展的难点在于“分享经济也是网络经济,具有典型的跨区域、跨行业特征,现有的法律法规越来越无法适应分享经济发展需要”。

以发展迅猛的交通出行领域而言,即使2016 年11 月1 日起施行的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》确定了网络预约专车的合法地位,但该政策仍处于过渡期,各地细化的对应规制办法还未成型,未来政策发展的不确定性依旧存在。

在2017 年4月26 日由国家信息中心分享经济研究中心召开的“以‘放管服’ 释放分享经济发展新动能”的专题研讨会上,滴滴出行副总裁、政策研究院院长张贝表示各地网约车政策实施细则出台后共享经济的监管探索,滴滴出行在运营中遇到了如驾驶员需要满足年龄、缴纳社保、培训考试以及监管系统有严重安全隐患的一些地区与滴滴数据对接的要求,一旦滴滴合作开展数据对接就有可能违反新的网络安全法等。再如继专车后异军突起的共享单车牢牢抓住人们的出行方式,占据了交通出行领域的半壁江山。

随着共享单车领域的快速发展,用户押金充值容易退还难、大量空车及坏车占用城市道路资源、上私锁、磨损二维码以及不满12 周岁儿童擅骑单车导致交通事故频发等监管不当损害消费者利益的问题也逐渐暴露。共享经济的发展时刻拷问着现有的政策、制度和法律,层出不穷的监管问题也提醒着监管部门急需创新及完善现有的监管手段以及方式。

如何创制一个清晰的、直观的、可行的监管方法迫在眉睫。从上文所列的监管难点我们不难发现,共享经济领域监管的主要矛盾在于监管前法律法规难以满足共享经济的发展需要,监管中监管部门难以放权为共享经济预留发展空间以及监管后不同监管部门出台的政策相互打架。

归根结底,笔者认为矛盾的本质原因在于监管过程中我们可供借鉴的监管经验不足,监管方与被监管方前期沟通不畅以及被监管方无法预期监管部门的“偏好”。如何在监管沙箱测试中为后续监管提供有益的经验,让监管理念迭代并与共享经济的发展速度相适配是本文提出构想的出发点。

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二、监管沙箱的作用机制

“沙箱”一词来源于计算机领域,是一个虚拟的系统程序,允许在沙箱的独立作业环境中运行希望被测试的程序,而因此程序运行所产生的不利后果可被删除且并不影响系统内其他程序的运行。这与计算机系统中的“病毒隔离区”颇为相似。

沙箱内测试的程序及项目如果产生问题则完全可以被推倒重来。通过沙箱的容错机制以保证其充分的创新空间,准许其在沙箱范围内试错、纠错和改错,在迭代中提升和完善产品、服务和监管措施。

在当今金融科技行业迅猛发展的势头下,金融监管领域与共享经济监管领域出现了同样的监管不恰当、监管无效或空白的问题。针对金融监管的落后性,全球最早引入监管沙箱理念的是英国的金融行为监管局(Financial Conduct Authority,FCA),FCA对金融科技等新兴产业提出的项目进行沙箱测试, 意在营造有力的监管环境以及提高监管科技(regtech)。

监管沙箱首先会为进入沙箱测试的企业和机构提供一个试验区,在这个试验区内,会为被测试产品提供一个与真实市场监管环境相比较为宽松的监管条件进行测试,意在避免过度监管对创新性的打压。

在规定的期限内完成测试的产品或机构的最终表现将决定该产品或服务是否准予推广。测试过程中出现的监管问题将反馈提交给FCA,以进一步帮助其拟定更为科学和简化的市场准入标准及监管条件。

沙箱的运作机制是在通过不断的试错、改错来推动监管科技和理念迭代的同时消除不合市场规律的监管障碍。这一举措在被推出后引起热议,继而被各国金融监管机构纷纷效仿和推广。

新加坡金融管理局(Monetary Authority of Singapore, MAS)紧随英国于2016 年11 月16 日发布了监管沙箱测试方法指引,意为科技和创新提供更好的风险管理经验以及提高产品进入市场的效率。不同于英国的是,新加坡的沙箱测试仅面向金融科技行业,而英国的沙箱测试覆盖了所有的科技类企业。

又如2017 年3 月在阿布扎比酋长国举办的金融技术会议(Meftech 2017)上,IT研究咨询公司Gartner 高级合伙人Arnold C. Gutmann 表示阿布扎比全球市场提出了基于金融科技孵化器的监管实验室,建议中东地区银行和金融机构应努力克服政治或监管框架制约,创造一个基于金融科技和互联网技术的成功商业模式。亚洲区域内,我国香港特别行政区启动了新的监管方案,意为金融科技领域的创新提供监管沙箱。

香港金管局总裁陈德霖表示,创制该方案的目的在于保持住香港金融行业的核心竞争力,扶持银行业、金融科技业的发展。他表示:“这一沙箱政策将帮助银行对新科技进行试点测试,在沙箱内,银行可以尝试新的金融科技产品,而不必完全遵守香港金管局通常的监管要求。”金融科技领域内如火如荼进行的沙箱测试表明,无论是从智能手机的出现还是云计算技术的出现,技术进阶这一事实正迅速改变着社会生活的方方面面,金融监管机构也因此面临着前所未有的挑战。

国际货币基金组织总裁克里斯蒂娜· 拉加德认为监管沙箱是一项有创造性和远见性的监管方式。从国际货币基金组织的数据来源我们可以较为直观地看到,推行监管沙箱测试的国家所提供的监管环境不同(详见表1)。

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从上图我们不难发现,各国推出监管沙箱的共同出发点和重点测试的内容在于是否能够完整地保障消费者的利益以及充分关注监管中暴露的风险。业态的发展和变化要求域外金融监管理念相适应并随之跟进,这已经成为全球金融科技领域的趋势。在此监管理念更迭的趋势下,我们对改变监管理念和方式的思考的出发点不应仅限于法学范畴内,更应结合社会生活发展的实际情况,借鉴其他领域和学科的监管经验,从中得到启发,来完善共享经济的监管制度。

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三、共享经济模式中,

哪些部分可在监管沙箱中做安全测试

笔者以从目前共享交通、住宿、知识、生活、医疗领域中归纳总结出的存在的共性问题作为出发点,认为共享经济发展过程中,消费者体验及利益保护、资金监管、服务和质量的可靠性、公共利益的保护、行业准入标准以及风险控制机制等可以在监管沙箱中做安全测试。我们以共享单车行业存在的押金难以监管这一问题举例。

2016 年是单车分享元年。继网络预约专车后异军突起的共享单车也成为人们近距离出行的主要方式,占据了交通出行领域的半壁江山。随着共享单车领域的竞争加剧,大量资金涌入共享单车市场。譬如共享单车在使用前多数需缴纳一定数额的押金,加之“一车多押”这一组合运营模式逐渐让大量的资本在平台公司内部以几何数增长的方式沉淀下来,并且形成了数额巨大的资金池。

由于资金池里的押金缺乏有效的外部监管,资金去向不明、充值简易退还难,以及押金的孳息应当如何管理等问题逐渐暴露成为共享单车平台运营以及监管方双方的痛点。大量的活跃用户带来了数以亿计的押金总额。如何让押金的流向明确、公开、透明以及安全成为监管面临的新问题。

在沙箱测试前,首先,我们有必要对押金监管的必要性提出法律依据。我国现行法律对于押金尚无明确的规定,依据法无禁止即可为的原则,应当允许在经济活动中约定给付一定数额的押金作为担保方式。押金的本质是一种特殊的动产质押。金钱的所有权取得具有无因性,即“占有即所有”。质权人因占有而取得金钱的所有权。共享单车公司收取押金的行为使其成为押金的所有权人。

从某种程度上看,每一辆在道路上行驶的单车都可被视作一个移动的储蓄所。共享单车平台“一对多”的押金收取方式应当被视为一种大量吸收存款、资金募集的行为,因此应当纳入法律监管的范畴。监管共享单车运营平台向客户收取押金的法律前提可成立。

其次,需明确押金监管有现实必要性。笔者进行了多方调查,但遗憾的是,并未在公开的数据中了解到市场上活跃度极高的某些共享单车平台对所收取的押金总额以及用途的解释说明文件。故此笔者以公开的第三方数据为依据,挑选了市场上较为活跃的两个共享单车品牌为例做了如下保守推算(详见表2):

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从上图的数据我们可进行如下推算:假设一辆共享单车对应十名用户,那么这十名用户均需缴纳同样数额的押金,以OFO 单车为例,则平台公司向十名用户收取的押金总额为990 元。截至2017 年3 月,OFO 单车平台总计向市场投放单车数量为250 万辆,那么保守估计平台公司收取的押金总额有24 亿之多。然而此数据还不包括用户为用车而预存的使用费, 这只是针对一家共享单车公司的推算,其他市场上活跃的共享单车公司还并未纳入。

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此外,不同于传统的押金数额小于租赁物品金额的方式,共享单车“一人一押”“一物多押”的模式使得押金的数额呈几何式增长,形成了庞大的资金池,即一份押金对应一个注册用户,而非一辆车。

这意味着投放一辆车,能锁定远超过1 个用户。传统形式的押金自租赁合同结束时会直接退还,而共享单车平台除非收到用户的退还要求,否则收取的押金一直在平台的控制下,产生的利益也归平台所有。

此外,为及时满足出行要求,及在共享单车平台不断推出优惠活动的诱惑下,用户往往会向不同的平台缴纳不同数额的押金。

大量的资金储存在共享单车平台方的账户,然而却并无外界有效的监管以及内部的披露。需要警惕和预防共享单车平台“非法集资”“卷钱跑路”的事件发生。押金沉淀形成的庞大资金池亟待监管。

针对加强用户资金的安全监管,交通运输部发布了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)。征求意见稿中明确并鼓励企业免押金提供单车租赁服务,专款专用,第三方监管资金,“即租即押,即还即退”。该征求意见稿出台后全国范围内已有北京、天津、深圳、成都、上海、南京、济南、海口8个城市先后发布了类似征求意见稿或管理办法,对单车押金的安全给出了方向性指导。此建议稿的出台表明政府开始重视共享单车资金的安全问题。

笔者认为这项指导性文件目前还处于政策摸索期,各地区细化的对应规制办法还未成型。共享单车平台方与监管部门均处于“避免犯错”的观望阶段。沙箱测试的本质在于试错及纠错。

如果引入沙箱测试,为达到征求意见稿中所建议的监管模式,我们可以在特定的沙箱测试环境中进行测试共享经济的监管探索,即引入第三方监管共享单车平台的押金,建立专项账户,在此过程中实时监管用户退还押金的安全性和便利性以及资金的流向,让押金与共享单车平台方的运营账户隔离开,这样,在沙箱测试过程中,监管机构可以及时发现问题,并第一时间调整和引导,真正让适度监管、包容监管等指导性监管政策落地,进而找到一个监管及创新和实践的平衡点。

此外,测试结果能够倒逼监管层修正相应的制度规定和激励创新,改变押金监管活动中监管与共享单车平台方相互观望、事后监管的状态,使二者能够朝着协同友好的同一方向行进,最终消除大额押金被非法操纵的风险。

四、结论

在是否引用监管沙箱的问题上,我们当然不能持“其他领域行得通,共享经济领域也可以的心态”。共享经济已经成为大势所趋,必将深度影响市场经济生态,鉴于监管沙箱对监管理念的更迭和时代的强适应性,笔者认为在共享经济领域内进行沙箱测试可推动监管制度的创新和消除监管壁垒,增强监管的适应性,为共享经济的发展提供强硬的制度支持,对实现共享创新和有效监管的互利共赢以及提高政策落地实施的可能性均大有帮助。

但这一切只是笔者的一些构思,如何开展测试、产品实验,建立起一套适合国情的长效监管机制,以及实现风险的全覆盖还需要从未来的实践中归纳和总结。

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