中国网2月23日讯 2020年4月份以来，习近平总书记多次强调指出，要加快形成“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，对“十四五”时期如何加快构建新发展格局进行了系统阐述，明确提出要“以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，加快建设现代化经济体系，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。新发展格局是在新发展理念指导下，适应我国新发展的阶段的特点而做的主动选择。新发展阶段下，旅游如何适应构建国家新发展格局的基本要求，推动我国旅游高质量持续发展，成为旅游领域重大研究课题。依据旅游新发展阶段的基本特征，笔者认为，构建旅游新发展格局，应贯彻新发展理念，在以下十个方面，全面发力，构建起我国旅游发展新格局。

一、以需求侧管理为突破点，构建旅游市场新发展格局

从经济学基本原理出发，需求与供给是经济学两个重要的概念，也是构成市场的两个重要范畴。需求牵引供给，供给创造需求，是市场经济重要的运行规律。长期以来，我国的旅游发展，主要是从供给侧方面发力，通过供给来创造需求，如优秀旅游城市创建、推动智慧旅游和乡村旅游发展、全域旅游示范区创建、国家A级景区、国家级旅游度假区评定等等，都是从供给侧入手来推动我国旅游发展的。随着我国进入新发展阶段，构建新发展格局，使得最终消费成为拉动国家经济社会的重要力量。随着新发展理念全面落实，我国恩格尔系数和基尼系数必然会明显下降，旅游、休闲和健康类的需求潜能将会大大增加，国家借助于旅游消费这个新动能，推动经济社会持续发展的作用会更加突显，旅游将成为构建我国新发展格局的一支重要力量。

然而，这种新动能的有效发挥，取决于需求侧的改革，取决于需求侧的有效管理。我们都知道，旅游消费与其它消费不同，它的消费实现除了具有一定的经济能力之外，还必须有一定的时间保证，特别是连续性时间的保证。2000年我国的国内旅游之所以出现了“井喷”式增长，一个重要原因是国家实行了“十一”假日制度，随后，国内旅游持续性增长与我国落实“五一”、“十一”和“春节”三个假日制度有着密切关系。因此，旅游规模可以通过假日制度改革释放旅游流动性而形成的。

以需求侧管理为突破口，构建旅游市场新发展格局，首先要研究假日制度与旅游消费需求的吻合度，进行存量调整，使我国公共假期天数在不大幅度增加的前提下，更能有效地发挥假日的旅游效用；其次，全面推行带薪休假制度，国家除了规定最低工资，还要增加最低带薪休假天数，通过制度设计，保证劳动者的休假权利；第三，要研究制约旅游需求的制度性障碍。旅游进入新发展阶段，要顺应旅游者旅游消费扩大和旅游消费升级的趋势，持续激发旅游消费潜力，疏通制约旅游新形态发展的制度的梗阻和制度堵点，如研学旅游发展的教育制度堵点，房车旅游发展的道路和车辆管理制度堵点，游艇旅游发展的水路管理制度堵点，低空旅游发展的空管制度堵点等等，通过有效的需求侧管理，构建起旅游市场新发展格局。

二、以提升旅游便利化为动力，构建旅游与国家“双循环”相适应的新发展格局

旅游作为我国国民经济一个综合性产业，涉及行业门类众多。据相关研究表明，旅游涉及国民经济产业门类高达110多个，就产业带动作用来说，少有产业能与旅游相比拟的。同时，随着我国旅游形态的演进，旅游消费升级，特别是技术性旅游的发展，它的经济传导可以从消费领域向生产领域，特别是向旅游装备制造业生产延伸，如自行式房车、拖挂式房车、游艇、登山设备、滑雪设备、露营装备、户外运动装备等等，为制造业的发展创造新的市场、形成新的发展动能。为国家构建“双循环”新发展格局起着不可小视的作用。

就我国旅游发展现状来说，构建起旅游与国家“双循环”相适应的新发展格局，全面提升旅游便利化是一项重要工程。在构建我国旅游服务体系时，都会涉及旅游服务的要素问题，涉及旅游要素组合和优化问题。然而，从旅游消费者的角度来认识，旅游者要的不是旅游的要素化，而是旅游的便利化。因为，不同的旅游形态对旅游要素的依赖程度是不同的，旅游服务各种要素如何围绕着旅游需求类型进行有机组合形成旅游的便利化，便成为一个重要的问题。

旅游便利化不仅是消费环境问题，也是旅游高质量发展的问题。旅游便利化的实现不仅是一个简单的旅游要素组合，也不仅仅仅是智慧旅游技术应用以及公共服务设施建设，更是一个制度设计问题，是通过一系列制度安排与规制来实现的。我国的社会管理有两个特点，从行业管理来说，我们实行的是部门管理。按照部门所涉及的核心职能来进行制度设计，比如交通管理部门是管理道路和车辆的，无论是旅游者还是运输者，对于部门管理者都是一样的，都是部门管理的对象。保障道路畅通、车辆完好，实现交通安全，部门管理的制度设计越复杂越好，至于旅游的便利不是部门所要考虑的问题。从地方管理来说，我们实行的是对定居者的管理。地方政府管理的重点是这个地方的定居者，是为定居者提供服务的政府，至于旅游者不是这个城市的定居者，不是政府服务的对象，政府可以为当地居民的出行建立起有效的、方便的出行体系，并没有义务为外地旅游者的出游建立便利化体系。在我国多数的城市都提出建设“宜业宜居”城市，很少有城市提出建设“宜业宜居宜游”城市。当一个社会无论是部门管理还是地方管理，出于自已的核心利益对其管理对象实施管理时，旅游便利化的实现就是一个十分困难的事情。

从旅游角度来说，加快构建以国内旅游大循环为主体、国内国际旅游双循环相互促进的旅游新发展格局，一定要以提升不同市场、不同旅游类型的便利化为动力，系统地去协调不同行业、不同要素、不同部门管理制度，形成出行自由，旅行方便、旅游称心的旅游服务体系、制度体系和管理体系，构建起旅游与国家“双循环”相适应的新发展格局。

三、以国家文化公园建设为依托，构建具有旅游形态的生活、学习、成长方式新发展格局

就旅游基本属性来说，除了所具有的经济属性之外共享经济下景区的发展，它还具有文化属性和社会属性。在先前旅游发展中，我们更强调旅游的经济属性，很少关注其所具有的社会属性和文化属性。旅游不仅是一种生活方式，更是一种学习方式和成长方式，对成年人来说，旅游是一种生活方式，对青年人来说，旅游是一种成长方式，对未成年人来说，旅游是一种学习方式。习近平总书记指出：“中华民族自古就把旅游与读书结合在一起，崇尚读万卷书，行万里路”。在现代旅游发展阶段，世界各国特别是世界文化大国，在旅游发展中，除了将旅游作为一种生活方式之外，更重视将旅游作为一种重要的学习方式和成长方式来加以推广。通过旅游这种方式，使本国国民特别是本国青年、学生了解国家的历史文化、地理形态和发展进程，从小树立国家意识。就教育规律来说，在我国让青少年通过探索、旅游了解中华文明的根源与历史脉络，才能很好地接受全方位的文化教育。

旅游从经济属性向社会和文化属性延伸，从人的生活方式向人的学习方式和成长方式转变，是一个国家旅游发展成熟与否的重要标志。因此，在我国旅游新发展阶段，构建具有文化目的的旅游体系、发展具有学习方式和成长方式的旅游形态，是我国旅游新发展阶段一项重要的任务。就当前来说，以长城、大运河、长征、和黄河四个国家文化公园的建设为依托，通过对代表国家文化公园不同的文化元素、文化遗产、文化基因、文化形态、历史事件、重大工程、标志性景观和地理形态，进行深入挖掘、提炼和系统组合，形成具有文化目的的旅游体系，使国家文化公园不仅成为体验生活方式的空间，更成为人们体验学习方式和成长方式的空间。

四、以全域旅游示范区建设为着力点，构建县域旅游新发展格局

从我国旅游发展空间格局来说，县域旅游起着重要作用。首先，县域是我国旅游资源重要承载地，我国主要的人文旅游资源和自然旅游资源分布在县域范围；其次，县域也是我国的国内旅游和部分入境旅游主要目的地，也是多种旅游类型实现和扩展的空间；最后，县域也是旅游化发展方式最佳实践地，通过发展旅游可以有效地带动县域社会经济发展。

县域是我国重要的旅游目的地，有着强大的旅游需求，但在旅游供给体系方面还存在着短板，形成了旅游供给与旅游需求不充分、不协调的现象。在我国，大多数县域政府对发展旅游的认识、旅游经济联系、旅游产业体系、旅游服务水平、旅游管理能力、旅游空间形态、旅游基础设施建设等方面，与城市旅游相比较，还存在一定的差距，因此，亟需从县域空间点突破，从旅游供给侧发力，改变县域旅游供给不充分的局面，以适应我国大众旅游发展的要求，这是旅游新发展阶段重要工作。我国发展历史表明，无论是经济发展、社会进步，还是旅游发展，县域是关键。只有将县域旅游经济做大了，做强了，我国旅游才能做强，只有将县域旅游产业体系做完整了，我国的旅游产业体系才能是完整的，才能在我国社会经济中发挥更大的作用。

推动县域旅游供给侧结构性改革，全域旅游示范区创建工作是一个重要着力点。近两年，文化和旅游部通过全国县域全域旅游示范区创建工作，极大地调动了地方发展旅游的积极性，通过全域旅游示范区验收标准的引导，旅游环境得到实质改善，旅游产业得到充分发展，旅游服务质量得到了全面提升，旅游空间形态不断完整、旅游产品不断丰富，旅游管理水平不断提高、旅游供给与旅游需求不断匹配，旅游供给体系不断完整，旅游人才队伍不断壮大，对县域社会经济的贡献力、对相关产业拉动力不断增强，形成了县域旅游发展的新格局。在新发展阶段里，我们要全面总结全域旅游示范经验，提升全域旅游发展质量，推动全域旅游示范区工作向高质量、高标准发展，以此为着力点，构建起县域旅游新发展格局。

五、以世界级旅游城市建设为基点，构建入境旅游新发展格局

在旅游新发展阶段，全力推动入境旅游发展，是构建旅游新发展格局的重要工作。入境旅游规模性增长共享经济下景区的发展，不仅是文化强国建设的重要评价指标，也是我国构建“双循环”新发展格局的重要方面。入境旅游没有形成规模性增长，文化强国建设就不充分，“双循环”新发展格局就不完整。因此，我们要站在中国“强起来”的历史高度，全面认识入境旅游发展在文化强国建设和构建“双循环”新发展格局中的重要意义，通过旅游出行自由化、旅游便利化、旅游形态多样化以及旅游高质量发展等制度、技术和管理方面的创新，全面推动入境旅游持续性发展。

世界旅游发展的成功经验表明，推动入境旅游发展与世界旅游城市建设密不可分。入境旅游的运行不论是点线旅游方式，还是板块旅游方式，都是以世界享有盛名的旅游城市为核心的。法国没有巴黎这个世界级旅游城市作为支撑，法国不可能成为世界入境旅游大国；美国如果没有纽约、洛杉矶、旧金山等世界级旅游城市作为支撑，美国也难以成为入境旅游大国，世界各国都不约而同地将世界级旅游城市建设，作为一个重要的基点，来推动入境旅游发展的。

从我国入境旅游起步来说，也是以城市为基点的，以北京、上海、西安、桂林和广州等五个城市为依托，形成的入境旅游线路产品，支撑了中国入境旅游发展30多年。在旅游新发展阶段，我们要根据我国不同城市的经济特点、文化特色、历史遗产、城市品质、产业结构，并结合城市管辖区所拥有的自然景观和文化景观，建立起世界级旅游城市评价标准，并通过标准引导，建设一批在世界具有知名度和文化影响力的旅游城市，并在出游自由化、旅游便利化和服务正面清单方面给以特殊政策的支持，推动我国入境旅游持续发展。

六、以乡村民宿发展为重心，构建城乡旅游一体化新发展格局

我国国内旅游发展历程表明，休闲农业和乡村旅游是我国旅游形态中最具活力的旅游类型，也是我国旅游对经济社会发展与进步贡献率最高的旅游形态。从我国经济社会发展历程来说，乡村旅游也是破解我国改革与发展难题的一个重要的领域。我国改革与发展中的许多难题，如贫富差距问题、二元结构问题、三农问题、农村宅基地商业化使用问题、农村土地流转问题等，大都可以通过乡村旅游的实践得到很有成效的解决。同时，乡村旅游也是共享经济的重要体现。因此，从新发展理念出发，在新发展阶段，我们要将乡村旅游和休闲农业，作为农业现代化进程中的重要组成部分，作为全面体现新发展理念重要旅游形态，全力推动使其形成高质量发展态势。

乡村旅游从农家乐形态演化到乡村民宿形态，标志着我国乡村旅游发生了重大转型，这种转型不仅仅是旅游形态上的转型，更是乡村旅游治理上、旅游市场经营主体上的转型。大量研究结论表明，城乡一体化发展的核心问题是经济认同、文化认同和社会认同，而乡村民宿正是将这三个认同结合在一起，形成了城市居民与乡村居民认同的统一。有了乡村民宿，特别是那些经过旅游化和艺术化改造的具有乡村文化的民宿，城市居民不再认为乡村旅游是低档旅游、没有品位的旅游、没有地位的旅游，相反，成为体现社会地位、成为具有文化品位象征旅游形态，成为中产收入阶层相继追捧的旅游形式。有了乡村民宿这种旅游形态，大量有知识的青年回乡创业，大量的艺术家、企业家去那里实现自已的理想，形成现代意义上的乡贤群体，为农业现代化发展提供了人才保证。

应当强调的是，全面新建乡村民宿成为当前全国民宿发展的一个普遍现象，这种现象应当彻底纠正。民宿不是建的，是艺术化和旅游化改造的。民宿是共享经济现象，不是产品经济现象。民宿是针对小村变大村、农村空心户、空心村等等所形成的闲置资源进行旅游化改造而形成的。通过民宿旅游化改造，城市居民有了新的旅游形态，乡村居民有了资产性收益，乡村文化得到传承，乡村风貌得到保护。在旅游新发展阶段，我们应当站在城乡统筹发展的高度，来全面认识乡村民宿发展的经济意义、社会意义和文化意义，推动乡村民宿持续发展。

七、以高等级景区、度假区和休闲街区建设为重点，构建高质量旅游新发展格局

进入旅游新发展阶段，高质量发展是主题。围绕这个主题，从何入手，如何破题，在全国范围内，形成旅游高质量发展的态势，是“十四五”期间要解决的重大问题。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中提出，推动文化与旅游融合发展，建设一批富有文化底蕴的世界级旅游景区和度假区，打造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区。

以高等级景区、度假区和休闲街区建设为重点，是构建我国旅游高质量新发展格局的有效路径。景区、度假区和休闲街区是观光旅游、度假旅游和休闲旅游三种旅游形态的重要空间，而观光、度假和休闲三种旅游又是我国主体旅游形态，在旅游市场份额中占有绝对大的比重。通过这三种空间形态的高等级发展，可以全面带动观光旅游、度假旅游和休闲旅游高质量发展，从而推动旅游全行业形成高质量发展态势。

什么样景区、度假区和休闲街区才是高等级的？对于这个问题，我们不能仅仅从技术维度，更应从文化、经济和社会等三个维度来评价。首先，高等级的是富有文化底蕴的，景区要成为有文化主题的景区，度假区要成为有文化功能的度假区，休闲街区要成为有文化内涵的休闲街区；其次，高等级的是具有较高全要素经济效益和社会效益的，景区、度假区和休闲街区要有较高的投资回报，要有较好的社会效益，要有较先进的管理水平和服务水平，并成为这个领域的标杆；最后，高等级的是带动作用大、影响范围广的，通过景区、度假区和休闲街区的建设与运营，可以带动所在地区旅游全面发展和社会经济发展，具有较高经济和社会发展的贡献率。

八、以旅游数字化平台发展为推手，构建现代旅游产业新发展格局

旅游新发展阶段，产业升级是一个重要发展方向。旅游产业升级就是要使旅游产业从资源依托向技术依托转型，从传统旅游产业向现代服务业转变。那么，旅游产业如何升级？借助于什么力量升级？这是事关我国旅游产业能否获得持续竞争力、发展力大局的问题，是一个必须解决的问题。

构建旅游产业新发展格局，可以通过旅游数字化平台建设以及数字化平台组织的发展的路径得以实现。旅游产业是社会分工的产物，通过社会分工的产业可显著提高劳动生产率。由于传统旅游产业借助于资源与劳动这两个传统要素形成的社会分工，因此，一直以来，旅游企业要么为地域性服务的，要么为全球范围内极细分领域服务的，服务半径不足，所能覆盖的市场能力较低。然而互联网改变了这一切。首先，管理范围扩大，旅游企业可以收集地域性零散资源，将旅游服务进行标准化后，以统一品牌输出；其次，对于通过互联网完成交付的中介旅游服务，直接以云的自动化的形式完成交付；再次，数字化使得企业试错成本大大降低。相比于建立实物型旅游销售网点，服务传输更快，边际成本更低，从这个意义来说，以互联网技术为载体的旅游数字化平台的发展，是一次更为深刻的社会分工，必然会对现代旅游产业体系的构建产生重大影响。

所谓数字化平台，是指大数据、人工智能、移动互联网、云计算、区块链等一系列数字化技术组成的“数字综合体”，是与实体旅游产业链、旅游价值链相结合的产业互联网旅游平台。数字化平台是新旅游产业重要表现形式。它以穿透性的数据与技术作为核心驱动方式，通过数据提供个性化服务，链接不同场景进行科技贯穿，同时开拓智能供给，重整旅游供应链条，而这种驱动方式也把数字时代的消费群体变成了新旅游的主导消费力量，新型消费需求的旅游正在改变旅游供给要素和旅游方式。同时，数字化平台不仅是信息的提供平台，更成为链接旅游者活动和行为的空间，并进而推动旅游供给从传统旅游六要素串联式、一体化的生产方式，转向分工更为精细、要素更加独立化的互联网平台运作模式。“互联网＋餐饮”“互联网＋民宿”“互联网＋演艺”“互联网＋博物馆”等新兴业态和市场主体已逐渐形成。互联网作为一种技术手段，使得传统的旅游产业组织形态，从相互分离的企业组织到各自为营的平台组织，再到平台引领的旅游生态协同组织方向不断进行演化。这种旅游组织形态不同于企业组织，其运行方式和商业模式发生了质的变化。以数字化平台为核心，还会形成新型旅游产业形态，这种新型旅游产业涉及旅游数字产品的研发、生产、交易、消费等环节，包括数字化技术供应商、旅游电子商务企业、在线企业、数据企业、旅游智力服务机构等。

九、以设立旅游试验区为示范，构建旅游创新驱动新发展格局

在旅游新发展阶段，创新驱动是推动旅游业高质量持续发展的重要力量。面对一个跨行业、跨地区和跨部门的综合性产业，创新驱动涉及到制度创新、技术创新、要素创新、产品创新、管理创新等方面，是一个系统工程。旅游创新效果的不确定性、地区旅游发展的不平衡性以及制约旅游发展关键性要素的不同，使得创新不可能实现全国齐头并进，必须通过不同的旅游试验区进行探索，进行示范。

对于制度与体制的创新，我们可以在一些省级市和县，设立旅游综合改革试验区，探索建立健全旅游要素合理流动、旅游公共服务共享、旅游一体化、旅游经济多元化等有关机制、体制和政策方面的创新；对于边境旅游的创新，可以在边境地区设立边境旅游发展试验区，探索边境旅游流动、跨境旅游合作和通关便利化等方面的创新；对于购物旅游消费创新，可以在重点旅游城市或重点旅游目的地，设立中国公民自由购物试验区，探索免税商品、退税等制度与政策，从而缓冲中国公民出境旅游购物外汇支出的压力；对于研学旅游的创新，可以选择一些具有一定研学旅游条件的地区，设立研学旅游发展试验区，探索研学旅游要素组合、产业配置、基地建设、研学旅游教材编制等方面的创新；对于房车旅游的创新，可以选择一些地理尺度较大的地区，如新疆、内蒙古、青海、西藏，设立房车旅游发展试验区，探索与房车旅游相关的风景道建设、营地建设、房车租赁、房车上路管理等制度、政策和技术方面创新。因此，通过设立不同类型的旅游试验区，来探索和破解制约旅游发展制度、技术和要素的障碍，在总结试验经验的同时，适时向全国推行，是构建创新驱动的旅游新发展格局的重要工作。

十、以发挥行业协会作用为手段，构建旅游管理新发展格局

在旅游新发展阶段，建立高标准的市场体系，是一项重大工作。市场体系是社会主义市场经济体制的运转基础，也是社会主义市场经济体制重要组成部分。在旅游领域，高标准的市场体系表现在市场准入畅通、市场竞争充分、市场开放有序、市场秩序规范五个方面，其实质在于如何发挥市场在配置资源决定性作用的问题。长期以来，我国的旅游发展实行的政府主导性战略，政府在资源配置上起着关键性作用，旅游市场方向 、产品方向、投资方向基本上是政府主管部门决策的。智慧旅游、乡村旅游、全域旅游、文旅融合，都是政府提出来的。根据党的十九届五中全会的精神，在旅游新发展阶段，构建起以适应市场配置资源为决定力量的新型旅游管理机制，成为构建旅游新发展格局的重要内容。

新型旅游管理体制与机制的建立，是与充分发挥旅游协会、旅游商会的作用分不开的。 旅游协会作为一种特殊的中介组织，是现代市场经济体制的重要组成部分，是市场经济趋向成熟的一种标志，高标准的旅游市场体系必须有功能完善的旅游协会作为支撑。在旅游经济运行中，政府处于宏观层次，其经济职能主要是宏观调控，是一种间接调控，不直接干预旅游企业经营活动和市场运行。旅游协会处在政府与企业之间，宏观和微观之间的中观层面，

是连接政府、企业的社会主义市场经济纽带。商会和协会作为中介组织中一种具体形式，是伴随着市场经济的产生、发展而逐渐发展并成熟起来的。在市场经济条件下，国家不再以行政手段直接管理企业，但单个企业经常会受到各种风险的影响，还面临着无序的竞争，因而需要旅游协会和旅游商会维护行业的整体利益，保护会员企业的合法权益，规范旅游经营，维护旅游市场秩序、促进行业自律。因此，在旅游新发展阶段，强化旅游协会的功能，充分发挥协会作用，是构建旅游管理新发展格局重要的一环。

（作者：张辉 世界旅游城市联合会专家委员会副会长、文化和旅游部十四五规划专家委员会委员）

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