在城乡融合中推进乡村振兴，对各地而言，既是发展的机遇，也对基层治理体系和治理能力提出考验。城乡发展不是此消彼长的零和博弈，而是融合发展、共享成果的共生过程。

自2019年底启动国家城乡融合发展试验区改革以来，不少地方的首创精神值得称道。同时，城乡融合发展面临的改革难题也显露无遗。城乡融合发展之路未来该怎么走？改革深水区暴露的体制机制问题如何破解？带着这些问题，半月谈与同济大学国家现代化研究院组成联合调研组，赴部分国家城乡融合发展试验区进行了调研。

随着城乡融合发展改革步入深水区，涉及的底层体制机制问题进一步显露，突出表现在土地改革、户籍制度、财政金融、建设主体4个方面，需进一步拓展思路、创新理念、授权放权，推动城乡之间更深层次、更高质量融合发展。

01

土地制度改革还差“最后一公里”

集体经营性建设用地入市缺乏积极性。沿海某地一区委书记说，集体经营性建设用地入市，政府和农民都没有积极性，区里还得靠土地过日子。从调研情况来看，入市与否对农民的直接收益影响不大，关键是县级财政与村集体经济之间的利益再分配。大规模入市还可能冲击既有的土地价格体系，对县级财政影响更大。因此，迫切需要在入市的集体经营性建设用地用途、根据入市土地不同用途收取不同比例的调节金、明确集体经营性建设用地基准地价、统筹控制入市土地数量和节奏等方面进行系统性安排，为入市找到动力机制。

宅基地改革难以推进，缺乏相关制度配套和保障。宅基地改革是当前建设用地储备最大的一块，也是未来城乡融合发展最大的潜在动力。以广东省清远市为例，目前正加快推进宅基地改革，其中英德市西牛镇通过“两补一交”的方式，实现了宅基地的有偿收回、有偿使用，初步探索了宅基地整合优化利用的创新模式，有效改善了老百姓的居住条件。在目前的制度框架下，通过创新探索也只能实现宅基地有限的“本地价值”，很难承载高端要素导入的功能。进一步挖掘这一战略资源的外部价值，需要突破一些现行关键制度，比如资格权认定、权益退出机制等，但在改革授权没有到位的情况下，地方党委政府很难推进这一改革。

国土空间规划约束，进一步加剧了土地不足的突出矛盾。调研组在西牛镇小湾村看到，韭菜、竹笋等农产品加工业发展如火如荼，助推了乡村产业快速发展，解决了村民的收入和就业问题。但村支书诉苦道，几个项目等着落地，放眼看去大片空地，就是没有可用的，主要都是基本农田。据了解，类似项目落地难的问题，在沿海一些省市较为普遍。当前，各级国土空间规划正在编制过程中，大家期待这一轮规划可以解决这些问题。

02

户籍制度改革面临双向流动困局

快速市民化为城市财政带来巨大压力。最为直观的表现，是人口快速流入为学位带来巨大压力。调研组在嘉兴调研时了解到，目前该市教育学位不够了。这是人口快速流入对城市公共服务配套形成压力的一个缩影。这些来到城市的居民，由于老家的宅基地、承包地等权益的潜在价值，很少愿意在城市落户。有的让女方落户到城市，带孩子在城市上学，一个家庭在城乡两头有户口。

农村户籍含金量高的背后，是权益退出机制缺乏。调研组在浙江宁波了解到，农村户籍人口连续几年不降反升，村民不愿意退出户籍。在宁波，目前进入城区生活， 即使不落户，在教育、医疗等公共服务方面影响不大，所以客观上也没有落户的实际需要。但根本上看，还是农村户籍的权益缺乏有效的退出机制，比如宁波有些村庄宅基地退出补偿才1万~2万元，根本达不到村民的合理预期，这也是农村闲置资源难以盘活的重要原因之一。

人才下乡的卡点在于社员资格开放存障碍。当前的政策框架下，农村社员资格无法对外开放，返乡人才难以真正“落户”农村。虽然政策提出“允许返乡人才和创业人员与村民合作建房”，但这一政策没有实施细则，操作上与当前农村宅基地管理制度冲突，难以落地。清远市农业农村局相关工作人员认为，要真正激活乡村资产，关键要推动返乡人群资格权的认定与开放，目前之所以很少退出，主要还是因为宅基地不值钱，而不值钱的根源在于缺乏流动性。当前迫切需要在试验区探索相关改革授权，真正让返乡人群融入乡村，激活沉睡的资产，并转化为城乡融合发展的新动力。

03

涉农财政、金融制度有待完善

调研中，各地普遍反映资金不足是城乡融合发展的突出短板。总体来看，目前真正可用于农村建设发展的财政资金规模相对有限，单纯政府投入方式难以持续，但吸引社会资本参与，缺乏真正意义上的好项目，也缺乏其他方式的融资手段。

涉农资金整合复杂度高涉农共享经济，执行层面风险大。广东省2018年底推出《广东省涉农资金统筹整合实施方案（试行）》，通过2年时间，累计实现600亿元的资金整合，一定程度上破解了涉农资金整合困局，并在2020年8月进一步发布了修订版。但在清远调研时，基层干部反映，资金整合在操作层面依然有巨大风险，面临不少制度上是否合规的问题，需要基层干部的担当。

土地出让收益用于农业农村的文件在落实中面临挑战。2020年9月印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》明确提出，提高土地出让收入用于农业农村比例。目前还没有更为详细的执行细则出来，尤其考虑到当前县域财政压力较大，这一调整是否会对当前的县域财政带来冲击、如何制定真正可行的操作细则面临巨大挑战。调研组在珠三角、长三角等地发现，虽然当地经济条件较好，但财政压力依然很大，基层普遍担心这一政策成为空头支票。

农村金融体系薄弱，尚未形成有力的社会资本引导能力。调研发现，农村金融已经不只是简单的政策引导问题，更需要进行系统性制度设计和能力建设。在全国大部分区域，农村贷款难依然普遍，迫切需要在新一轮城乡金融体系改革中，加快培育一批专注于农业农村的金融服务主体，围绕特定融资群体，开展精细化深度服务体系构建。

04

乡村建设责任主体能力不足

村庄在乡村建设发展方面往往缺乏统筹规划能力，难以形成合力，尤其是乡村产业、业态发展本身难度就大，社会资本参与乡村开发建设的动力和意愿不强，缺乏市场自发的动力机制。

基层组织能力不足，难以代表村民利益，更难以保护村民利益。

一是村集体领军人物缺乏。浙江省宁波市奉化区滕头村、桐乡市濮院镇永越村等发展相对较好的村庄，有一个共同特点：村干部能力强、讲情怀，可以把村庄资源组织好，把各方面力量动员好。基层如何挖掘和培养更多的领军人物，是下一阶段加快推动城乡融合发展的关键问题。

二是村集体经济组织功能有待提升。村集体经济组织作为代表村民利益的主体机构，在未来土地交易和对外合作中是一个主体身份，同时在对内的财产性收益增值过程中，也承担着分配职责。

乡村建设需要引入专业化市场主体，并配套相关政策引导和保障措施。如何设计好有利于社会资本参与的利益保障机制，成为破解发展难点的关键所在。当然，也需要一定的产业基金、财政资金的鼓励和引导。

在都市圈和城市群建设中，城市化战略与乡村建设如何协同？一些城市过去热衷于“摊大饼”，不断“消灭乡村”。如今，优化城市群内部空间结构、合理控制大城市规模已经成为共识。建议在长三角等较为发达的都市圈和城市群中，通过构建“城乡共享社会”，在城与乡的框架内优化基础设施和公共服务布局，让现代化的美丽乡村成为大都市圈的重要组成部分，成为县域经济产业链、价值链的重要起点。

01

县域单元发展面临困惑

处于城市圈、城市群框架内的县域单元涉农共享经济，有很多发展机遇，也有较多困惑。

产业和人才被大城市虹吸，一些县城面临产业空心化问题。县城产业难升级、人才难聚集，主要原因在于与周边大城市处于不平等竞争状态。大城市集中了土地、人才、产业、资金、公共服务等优势资源，县城只能承接大城市产业的梯次转移，较普遍面临产业空心化的窘境。大城市周边县域的产业如何升级，新动能方向何在，这些问题迫切需要新的思考和再定位。

县域资源不断向县城集中，县域内部极化现象日趋严重。一些县市学习借鉴大城市发展思路，将全域优势资源向县城集中，进一步抽吸乡镇发展资源，不断扩大县城规模。调研组发现，一些靠近县城的村庄，土地指标被县里拿走，成为“没地、没钱、没人”的“三无城郊村”，有些还形成环县城贫困带。此外，城乡接合部不断出现的农村城镇化社区，与乡村社区之间的边界日益模糊，两种治理体系在这一空间如何融合、如何实现有效治理面临挑战。

人才下乡和资本下乡遇到瓶颈。土地指标都被大城市、县城上收了，教育、医疗、文化等优质公共服务多集中于大城市，形成“人往高处走”的空间架构和城市化发展格局。许多干部群众表示，乡村振兴的关键是人才下乡和资本下乡，但因为要素资源配置严重不均衡，优质发展资源很难沉到下面，反而是不断“向上走”，城乡二元结构反而被强化了。

02

构建“城乡共享社会” 已有先例可循

2019年，桐乡市被纳入国家城乡融合发展试验区浙江嘉湖片区。该地以构建“城乡共享社会”为发展理念，探索以较小化成本破解城乡二元结构。

——将县城作为基本公共服务供给中心，推动医疗、教育、文化等部门人员“县聘乡用”，持续强化公共服务向乡镇、村庄辐射延伸。

——将乡镇作为特色产业聚集中心，培育垂直行业冠军。乌镇文旅产业享誉全国，洲泉镇的化纤、橡胶、机电等特色产业优势突出，濮院镇是羊毛衫生产和批发基地。

——将美丽乡村作为产业链、价值链起点，推动乡村资源城乡共享。位于洲泉镇湘溪村的华腾牧业，通过生猪养殖融合庄园经济的整体布局，“猪舍里”已成为长三角的知名打卡地。

——将数字技术作为三农新基建，推进农产品智慧供应链建设。谭家湾云上试验农场内各农业场景中的关键要素数据已“上云”，实现种植、追溯等全流程自动化。农民还能实时与全国各地的农业专家交流互动，为全国“上云”的各涉农主体提供跨区域综合赋能服务。桐乡在推行“一证一码”追溯模式的基础上，积极推进农产品线上销售，加快布局农产品智慧供应链。

03

探索“共富”实现路径

构建“城乡共享社会”，不是为了做大“总盘子”而先牺牲某一方利益，然后再进行利益补偿，而是重新定义和挖掘不同层级的资源优势，推动城乡要素平等交换，实现城乡双向赋能。这为建立工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系提供了新模型，推动城市化与乡村振兴两大战略在县域这一空间节点上的有机统一。

将“城乡共享社会”作为构建新型工农城乡关系的核心内涵，推进城乡融合发展理论创新。“城乡共享社会”是在城市化和逆城市化并行出现后的社会发展新形态。建议进一步围绕“城乡共享社会”的发展规律、构建原则、实现路径、发展目标、评价标准等展开深入研究，为新的历史条件下破解城乡二元结构提供理论支撑。

将“城乡共享社会”作为城市化战略与乡村振兴战略的协同模式，推进城乡融合发展政策创新。国家城乡融合发展试验区，在政策和空间上将城乡界面打通，提供了政策创新通道。建议在国家城乡融合发展试验区的框架下，优先在发展基础较好、改革意愿和创新动力较强的地区，以建设“城乡共享社会”为导向，给予地方改革授权，推动政策集成创新。

将“城乡共享社会”建设作为基础设施、公共服务、业态优化布局的内在逻辑。一是在空间规划和空间布局上，统筹布局城乡基础设施和公共服务，形成扁平化、网络化布局。建议在省级、市级土地指标分配上，合理向乡村公共服务设施建设倾斜，单列乡村公共服务体系用地计划，针对城乡公共服务均等化示范项目给予优先保障。二是在乡村合理布局一些面向县域乃至城市圈的特色医疗和教育、文化项目，促进产业、资金和人才下乡，推进都市圈、城市群内部资源要素的分布式安排。三是加快推进构建城乡一体化的物流体系，补上乡村物流短板。在新一轮乡村建设行动中，进一步加大农村智慧物流与供应链体系建设的投入，促进农村供应链与新兴产业链加快融合。

资料来源丨 康养文旅研究院

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