唐清利：西南财经大学法学院与金融安全协同创新中心教授，博士生导师

一、指导性案例与问题的提出

“专车”问题既是如何解决市场需求与保障公平竞争的问题共享经济具体包括，也是“互联网＋”创造的共享经济()与既有的监管方式冲突的问题。既涉及违规与合规的问题，也涉及到公共管理部门如何适应市场需求和回应创新的问题。总体而言，共享公司具有以下特征：(1)把自己的商品或服务短期租给客户使用；(2)创建P2P(Peer to Peer)平台为供需双方对商品或服务的短期交易提供中介。共享经济反映了许多不同类型的动机整合，企业通过整合不同消费者分散的特定需求，实现协同消费和减少浪费，从而产生利润。共享所有权、商品使用权或服务的供需双方与平台之间形成更复杂的经济关系和依赖关系。这样的合作行为需要明确的规则。

一、共享经济的特点及其运行状况

(一)共享经济的优点

第一，促成具有短暂且分散供需意愿双方的共享行为。共享公司通过互联网技术为双方提供信息，这样既降低了双方交易成本，也避免了主要通过购买去满足暂时性分散需求的传统经济模式的浪费问题。第二，满足了临时性的分散雇佣与就业问题。这种模式既降低了双方的成本，增加了双方的福利，也带来了很大的就业灵活性。第三，为盘活闲置的社会资源提供了便利。第四，可以作为政府实现社会财富再分配的手段。第五，政府可以利用共享经济提供社会公共服务。随着政府进一步简政放权，有大量的公共服务都必须向社会开放。共享经济不能禁止，只能保护和规范，各方都需要并有意愿将其置于政府监管下有序发展。

(二)共享经济的缺陷

第一，消费者权益保护和责任分配上存在不足。第二，劳动监管和安全存在漏洞。第三，信息反馈和信任机制存在缺陷。第四，对市场竞争行为外部性认识不足。第五，任由共享公司野蛮生长，很可能危及经济安全和社会稳定。共享公司建立在以互联网技术作支撑的平台上，其供需双方人数众多。如果不对共享公司施加社会责任和确立法律底线，在缺乏自律和监管的情况下，共享公司为了实现自身不受约束的私欲很可能背离法律底线，甚至危及社会经济与政治安全。

二、共享公司的法律结构与规制方向

共享经济中的公司是利用自身的技术或者平台聚集一组需方和一群供方构成。具体而言，共享公司的法律结构分为内部结构和外部结构。内部结构至少包含三方主体，即：平台提供者、一组供方、一组需方，不同组合方式结成不同法律关系，并影响对其权利义务的设定。外部结构至少也包含三方：同行竞争者、同类传统竞争者、地方政府监管部门。内部结构会产生外部性，外部结构也会发生成本内部化，内外交织将产生更为复杂的法律结构和法律后果。厘清共享公司的法律结构将直接影响其规制方向的选择。

(一)共享公司的内部结构

第一，服务对象不特定。这种模式加入了平台公司自身的信用基础，陌生的供需双方是基于对平台公司的信任发生交易的，交易的价格、方式、条件、费用支付、双方信息和违约责任等都由平台公司单方决定共享经济具体包括，供需双方都没有参与制定和讨价还价的机会，只有接受者才可以进入交易。政府必须建立相应的监管制度防控其风险，尤其是地方政府要采取属地监管适时防范其负面效应。

第二，双方代理，不特定的供需双方都是作为相对方与平台公司发生关系的。地方政府在构建监管制度时，应该与共享公司形成既合作又监管的关系，合作监管与自律相结合成为混合规制模式的基础。

第三，具体交易责任合理分担。如何分配法律风险和责任将对这一完美组合方式产生极其重要的影响。总体上，三方主体的法律风险可以组合为四类：相对人之间违法违约、第三人侵权、政策风险、不可抗力。其一，平台公司与供需双方的法律责任与风险分担。如果平台公司出现因违法或经营困难导致财产被查封扣押冻结、公司破产或经营者个人犯罪危及公司财产安全等情况，需要政府从分配正义的角度预先建立相应的保险和监管机制。其二，供需双方发生违约或侵权的法律责任与风险分担。第一种情形，“专车”司机发生交通事故导致乘客受到人身伤害或财产损失，保险不足以覆盖的部分如何分担？其信赖的平台公司理应承担“专车”司机赔偿不足部分的补充责任。第二种情形，“专车”司机或乘客相互发生人身伤害。如果发生“专车”司机违法犯罪行为，平台公司对经济补偿部分理应承担一定责任，地方政府也可以设置相应的规制措施。第三种情形，“专车”司机和乘客的个人信息与隐私权保护。这个问题包含两方面，一方面是“专车”司机与乘客之间发生个人信息或隐私权泄露、侵害、骚扰等情况，这应该坚持责任自负，但“专车”公司应该负有协助就乘车情况提供证据的义务。另一方面是“专车”公司泄露或非法利用供需双方个人信息或隐私权的情况，“专车”公司既要承担民事责任和行政处罚责任，严重的情形下，直接责任人和负责人还应当依法承担刑事责任。

第三人侵权、政策风险、不可抗力这三种情况都难以预见，共享经济的迅猛发展所面临的不确定性，不应当由其中的一个公司去承担，而应当通过地方政府甚至国家站在社会资源配置的高度，从制度上设计相应的救济措施和保障方式。此处不再赘述。

第四，既获得报酬，又决定交易价格。地方政府应当根据属地原则对发生的这类情况及时处理，这样可以阻断借助互联网等技术的共享经济产生的负效应外溢的问题，从而为法律适用提供管辖依据。

(二)共享公司的外部结构

第一，同行竞争者。“专车”公司中，滴滴打车、一号快车、易到用车、神州专车、Uber、Lyft、、、都是行业翘楚，都是经历了同类公司激励竞争洗牌后的幸存者，“互联网＋”时代的生存法则或许就是赢者通吃经济(­Takes­All)。政府应当通过立法规制其竞争秩序，为其融资和技术提供行为规范，并通过立法对其中最基本的劳动用工和准入关系进行规范，避免外部竞争成本内部化。

第二，同类传统竞争者。共享经济对传统经济造成了巨大冲击已是不争事实。各界对这些冲突的看法很多。这些问题是共享公司的内部法律结构与其外部结构中存在的问题共同造成的，政府应该积极通过立法建立合作监管制度，以便动态适时地实施过程监管。

第三，地方政府监管部门。地方政府对“专车”的规制既要保护创新和经济增长的动力，又要考虑当地经济社会承受力和社会公共服务供需状况，注意各方面的平衡。

三、混合规制路径：合作监管＋自律监管

(一)规制路径选择的要素

我国全面深化改革提出了目标：市场在资源配置中起决定作用，更好发挥政府作用。如何确定政府在新经济模式中的角色，决定着规制模式。目前有关规制的方式主要有：不作为、制定法规、谈判(约谈)和诉讼。选择什么样的规制模式既要考虑规制对象的行业属性和法律结构，也要考虑不同规制方式的作用和特点。

(二)混合规制模式的构成

学术界很多观点认为既没有纯粹的自律机制，也没有完全政府监管的命令—控制模式，真实世界中不同的规制模式决定了公权主体和私权主体发挥不同的作用。在正式组织的监管和非正式组织的自愿合作的两极之间存在一个梯度结构的权力分享机制。政府和企业都可以扮演不同的角色。政府可以制定目标和预期的结果，标志性企业就如何实现这些目标和达成预期值具体制定解决方案和行业标准。合作监管成为共享经济健康有序发展最基本的基本保障，共享公司内部结构中既能实现预期目标又没有负的外部性的地方就应该留给平台公司自律监管。合作监管与自律监管相结合便构成了混合规制模式。

第一，共享经济及共享公司对传统经济和企业的冲击不能忽视。为了减少地方政府和传统企业的抵制，共享公司应当采取合作的态度，尤其应当按照合作监管的精神接受社会监管，同时还应当考虑地方政府和传统企业的结构，主动承担必要的社会责任，建立合法的运营环境。处理好公共利益与私人利益的关系。

第二，地方政府的作用不可忽略。国家层面不可能先行立法对共享经济予以规制和保护，地方政府便站在与共享公司面对面的地方。一方面，地方政府要坚持让市场对资源配置起决定作用。简单地禁止和限制都不是最佳的，地方政府应该积极参与并充分发挥共享经济的优势，运用地方政策扬长避短：(1)可以采用向社会购买服务等方式诱导共享公司朝着其预设的目标发展；(2)也可以采用约谈等方式促使共享公司合规合法经营；(3)建立适当的“专车”公司专项或综合准入与合规制度，由于“专车”公司具有特殊的法律结构和强大平台控制能力，地方政府可以积极推动成立行业协会和制度建设，并通过行业协会建立最低安全保障的专项或综合性自律机制。另一方面，共享公司也不能以创新为名规避法律和监管。在处理与地方政府的关系上，不宜采用规避或不合作的方式，而应当充分发挥自身的平台优势主动与地方政府合作进行行业监管，并积极参与相关政策制定或承担相应的社会责任。这也是共享公司和共享经济获得与政府“谈判”的机会所在。具体而言，共享公司应当：(1)接受地方政府的约谈，建立行业自律制度；(2)承担社会责任，以错位和补充服务为目标；(3)积极履行法律义务，包括纳税义务、守法义务等；(4)遵守国家关于信息安全、经济安全和国家安全的相关法律，确保对各种信息的合法利用。

第三，注意发挥共享公司再分配和替地方政府执行公共职能的作用。特别要强调共享公司方便低收入者就业、支持低收入者消费、缓解交通拥堵、增加财政收入、实现闲置资源有效利用等目标。前文论述已经表明了共享公司具备这两方面的作用，这也是共享公司与地方政府的连接点，无论地方政府制定针对共享公司的政策，还是共享公司确立自己的发展方向都应当重视这两方面的作用，并在彼此间寻找交集，从而为合作监管找到连接点。

第四，应处理好网络无界与安全保护的关系。首先，共享经济必须以网络为载体，我们需要保护好交易双方的个人信息和个人隐私，这是共享公司最基本的责任。其次，共享经济可以借助网络实施跨国界经营，这里涉及了国家政治安全、经济安全和社会安全多重因素。世界上多数国家对此都持谨慎态度。特别是涉及到外国公司到国内开展经营的，有必要建立一套专门的安全审查机制，只有通过了审查才有运营资格，同时国家和各地政府还可以根据需要采取紧急的政策措施对其可能危及安全的行为进行监管。并且，对国外的共享公司应该在混合监管之外建立专门的安全监管审查制度。从这个层面讲，国家层面应该立法专门针对可能危及国家安全、经济安全、社会安全等方面的共享公司设立行为建立专门的审查制度和准入制度，并且应当对其经营过程中涉及的信息安全、垄断和三大安全事项进行动态监管，并将合作监管与自律监管相结合。

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