《南京都市圈发展规划》是2020年国家发展改革委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》出台后的第一个正式批复都市圈发展规划，也是目前为止唯一的跨省域都市圈规划，提出要把南京都市圈建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，助力长三角世界级城市群发展，为服务全国现代化建设大局作出更大贡献。从历史视角梳理南京都市圈的发展历程，可以更好地看清未来。

1.改革开放的春风，唤醒南京经济区

南京都市圈的前身是南京经济区。改革开放之后，地区之间生产消费的计划安排向市场经济转变，横向经济联系需要探索新的合作方式。1986年3月，国务院发布《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，各地积极响应，到1987年底全国共设立经济区超过100个。与自上而下由中央授权的上海经济区不同，1986年6月南京市政府倡议，与周边苏、皖、赣等18个地市共同发起组建南京区域经济协调会，辐射面积达90多万平方公里，这在一定程度上促成南京在1989年被中央批准上升为计划单列市（后来改为副省级城市）。

1989年南京经济区各联盟地市共同组织、中科院南京分院承担编制了《南京区域经济联合发展规划》，经由南京区域经济协调会第四届市长专员会议审议通过，并向国家计委作专题报告，为区域内企业的协作提供了良好平台，推动 “南京金秋恳谈会”、“合肥金秋经贸洽谈会”等设立共享经济诞生于，各类商品、物资市场、科技、资金等市场快速发展。2005年时南京经济区就已形成86个具有特色和优势的区域性企业集团和企业群体，建立了商业、物资联合体100多个，金融合作组织30多个，成立了60多个行业性网络组织。

2.城镇化进程催生南京都市圈

2000年城镇化战略实施以来，城市密集区、城市群、都市圈等概念与讨论蜂拥而出。南京经济区以南京为中心，具有较完备工业体系，与上海一定距离，又与安徽往来密切，具备建设都市圈的条件。2000年7月，江苏省委、省政府在江苏城市工作会议上提出打造以省会南京为中心的经济联合体“南京都市圈”；2001年3月，江苏省计委召集江苏省的南京、镇江、扬州和和安徽省的芜湖、马鞍山、滁州六市，商定南京都市圈范围锁定在周边1小时车程范围以内，以南京为核心城市，促进圈内资源共享，提高整体竞争力。2003年1月，江苏省建设厅牵头完成的《南京都市圈规划（2002-2020）》获江苏省政府批准， 对省外部分不做要求，只做建议。至此，南京都市圈成为国内最早提出的跨省都市圈，最早完成规划。规划以空间协调为重点，开始推动了跨界交通的先行规划和建设。

作为南京经济区的延续，南京都市圈的城市合作从经济领域开始。2004年，中国南京重大项目投资洽谈会首次由都市圈六城市联办， 1300多亿元的项目总投资中，给其他5个市带来的项目投资总额超过了700亿元，周边城市纷纷向南京靠拢。2005年，江苏淮安以及安徽宣城、淮南加入南京重大项目投资洽谈会，形成“一加七”模式。自发产生、投资信息交流为主的 “区域经济网络”正在逐步形成。

3.进入国家战略视野，南京都市圈步入多元化的成长期

2010年6月，国务院发布《长江三角洲地区区域规划》，明确要求做好南京都市圈规划编制，标志着南京都市圈进入国家战略视野。都市圈发展的驱动力来自中央引导、省政府协调、地方实施，正在由自主联合走向规划统筹融合。

期间地方的力量也在不断增强。2007年4月第一届“南京都市圈市长峰会”召开，南京、镇江、扬州、淮安、马鞍山、滁州、芜湖、巢湖八市的市长共同签署《南京都市圈共同发展行动纲领》。

2008年、2009年、2010年相继以“共建、共享、同城化”、“交通基础设施与旅游一体化”为峰会主题，发布了《南京都市圈综合交通发展规划》，启动了南京都市圈农副产品信息交换平台，签署了包括推进公路收费站合设、道路客运班车公交化运行、开行“旅游直通车”、南京都市圈与台北县旅游合作交流备忘录、南京都市圈航空旅游合作议定书、南京都市圈农副产品产销合作、南京栖霞区—镇江句容市全面合作、南京六合区—扬州仪征市全面合作等若干项合作协议。

2014年5月，以南京青奥会为契机，南京都市圈进一步将合作领域扩展到铁路、公路、水利重大基础设施和生态环境领域。都市圈合作领域多元化，从经济合作扩展到基础设施、公共服务和生态环境领域，合作组织从都市圈市长峰会到都市圈党政联席会，三级合作组织架构不断完善。

根据国家规划要求，南京都市圈规划编制工作提上议事日程。第五届和第六届“南京都市圈市长峰会”以“共同的规划、共同的明天”为主题，成员城市签署了《共同编制南京都市圈区域规划合作协议》，委托中国科学院南京地理与湖泊研究所作为技术单位编制规划。2013年8月，南京都市圈市长峰会升格为南京都市圈党政联席会共享经济诞生于，安徽宣城正式加入南京都市圈，八市党政一把手共同成立了南京都市圈城市发展联盟，并审议了《南京都市圈区域规划（2012-2020）》。

随后，为落实《南京都市圈区域规划（2012-2020）》，第七届南京都市圈市长峰会上成立了十四个专业协调委员会，进一步完善了都市圈协同发展的组织安排和工作机制，形成了较为完善的都市圈“决策-协调-执行”三级合作的“协同工作网络”，2015年3月，南京市委办公厅和南京市政府办公厅联合下发《健全南京都市圈协同发展机制改革实施方案》，南京都市圈三级运作机制走上正轨。

南京都市圈空间规划体系的完善。为落实《南京都市圈区域规划》的发展要求，解决跨行政区空间规划脱节的问题，八市规划局和交通局共同编制了《南京都市圈城乡空间协同规划》，重点协调跨界交通基础设施规划和集中连片发展地区的空间规划。但由于跨省协调难度太大，江苏省政府决定先行推进省内南京都市圈核心区“宁镇扬”一体化建设，2014年8月江苏省政府印发《宁镇扬同城化发展规划》和《宁镇扬同城化建设推进纲要》。随着南京毗邻地区跨界交通需求的增长，2017年在第九届南京都市圈市长联席会议上签署的合作协议开始关注跨界地区的对接发展。

《南京都市圈区域规划（2012-2020）》作为长三角区域规划的重要任务，应该上报国家发改委，但由于种种原因一直没有上报，南京都市圈错失了一次大的机会。2016年国家发改委和住建部联合编制《长三角城市群发展规划》，提出了合肥都市圈。中国科学院南京地理与湖泊研究所仍然是规划技术负责单位，由于部分规划技术人员（专家）坚持，淮南和蚌埠（这两个城市与合肥联系紧密）没有放入长三角城市群的范畴，合肥都市圈感觉孤雁一只，转而提出合（肥）芜（湖）马（鞍山）同城将与合肥联系紧密化，南京都市圈推动宁（南京）镇（江）扬（州）同城化，一度消息误传南京都市圈缩小到宁镇扬范畴。规划也提出南京都市圈和合肥都市圈联动发展，而如何诠释这一联动关系，并处理好南京都市圈和合肥都市圈的关系，对2021年规划出台提出了新要求。

4.长三角一体化及都市圈国家战略实施，加速南京都市圈区域合作落地阶段

2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式宣布长三角一体化上升为国家战略，南京都市圈发展迎来了新的历史机遇。同年12月，第三届南京都市圈党政联席会在南京召开，会上常州市的溧阳、金坛成为南京都市圈成员。会议审议并通过第一个以区域合作项目为主体的《南京都市圈一体化高质量发展行动计划》，八市市长共同签署了包括打通城际“断头路”、宁镇扬住房联动发展、宁芜一体化、宁淮滁-宁淮铁路共建、宁镇马城际铁路宁宣（黄）铁路共建、宁马轨道交通项目共建、宁滁城际铁路共建、宁宣城际铁路项目共建等八个项目合作协议；八市有关部门签署了包括科技创新、产业合作、生态环境保护、旅游合作、教育合作、文化合作、共建“8+1”南京都市圈智慧零售网络合作、共建中大医院南京都市圈医疗联合体合作的八个合作框架协议。南京都市圈区域合作全面展开。

2019年2月国家发改委发布《关于培育现代化都市圈的指导意见》，南京响应中央政府要求，紧抓机遇，开始编制《南京都市圈发展规划》，规划由中国科学院南京地理与湖泊研究所在2012年版基础上在最短时间内编制完成，规划经过两省多地多部门的反复协商，上报国家发改委并于2021年2月得到批复，2021年3月由江苏省、安徽省两省政府联合印发，成为国内首个得到国家批复的都市圈规划，南京都市圈正式上升为国家战略，被写进国家及规划的项目成为地方政府的工作任务，实施效果立竿见影。

规划提出推动省际、市际毗邻地区率先同城化发展，打造产城融合、生态绿色的重大功能性合作平台。宁淮特别合作区挂牌成立，省际毗邻地区建设江宁-博望、浦口-南谯、顶山-汊河省际毗邻地区一体化示范区已经得到地方政府的重视和响应。跨界交通发展迅速，轨道上的都市圈建设加速，宁句城际、宁滁城际（安徽段）、宁淮城际（江苏段）、宁马城际（马鞍山段）相继开工，宁扬城际、扬镇宁马城际铁路、南京北站等项目有序推进。省际“断头路”畅通工程和“瓶颈路”拓宽工程滚动实施，教育、医疗、文体公共服务合作持续加深，南京服务周边能力增强。

规划在江苏和安徽两省范围内征求意见上报过程中，着力解释南京都市圈和合肥都市圈的联动发展意图。南京都市圈作为一个跨界江苏、安徽两省的都市圈，坊间戏称南京为“徽京”，而这几年随着合肥国家综合性科学中心的建设，城市地位在不断上升，由此不可避免地涉及到南京和合肥两个中心城市腹地竞争关系。

或许有疑问认为皖江城市带的芜湖、马鞍山等的城市，属于南京都市圈，是否可以纳入合肥都市圈范畴？都市圈的范畴不是一成不变，周边城市接受中心城市的辐射和影响也不是单向，经济社会联系也不是简单机械的画圈来圈定的，完全可以在不同地区朋友圈中寻求更多帮助和支持。南京历史上沿长江上朔与皖江芜马城市联系密切，同时芜马也是合肥的重要伙伴城市，南京和合肥是芜湖马鞍山城市的朋友圈，因此以更为包容大气的态度来谋划和联动发展都市圈，共同推动长三角一体化、高质量发展。

（作者陈雯系中科院南京地理与湖泊研究所研究员，苏科创新战略研究院理事长，民盟江苏区域发展与规划研究中心主任，长三角一体化发展决策咨询专家；杨柳青系中科院南京地理与湖泊研究所、中国科学院大学博士研究生）

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