外卖小哥、快递小哥、网约车司机、App预约上门的小时工、物流运输平台上的货车司机……共享经济、“跑腿经济”等新业态的兴起，种类繁多的网约工正在成为人们日常生活服务的“主力军”。国家信息中心的最新数据显示，2020年我国共享经济的服务提供者人数约为8400万人。2021年，这一人数预计有望超过1亿人。

如此数量庞大的网约工群体，多年来一直处于“社保福利无人管，抽成罚款不手软”的尴尬状况。平台与网约工之间的用工究竟属于雇佣关系还是合作关系，社会各界争议不断，由此引发的劳动司法案件大幅攀升。大数据显示，仅2020年一年，互联网行业的劳动司法案件新增近4万件，是五年前案件增长量的四倍之多。

互联网不是法外之地，网约工权益保护也不应永远停留在灰色地带。国家有关部门在加强新业态平台监管力度的同时，需要尽快出台完善网络运营平台行业的规章制度，对网络平台的用工进行规范，以切实维护新业态从业人员合法权益。

共享经济要发展，更要可持续健康发展。从这个角度讲，早日从法律层面解决共享经济平台用工中的劳动关系问题，使网约工的相关权益得到真正保护，互联网经济和共享经济才能走得更远，也才能真正实现网络运营平台和网约工的“共生共荣”。

2021年5月，北大博士后陈龙发表在《社会学研究》上的一篇题目为《“数字控制”下的劳动秩序——外卖骑手的劳动控制研究》的博士论文引爆网络。这是继北京人社局副处长送外卖、体验骑手真实生活引发互联网关注后，社会民众再一次对外卖骑手等网约工问题的讨论。

近年来,随着共享经济、“跑腿经济”等新业态的兴起,种类繁多的网约工群体开始成为日常生活服务的“主力军”。外卖行业频繁引发的互联网热议，昭示着人们对算法化系统未来的担忧和不安，同时将外卖小哥等网约工的劳动权益问题彻底暴露在了人们的视野中。

2021年2月，国家发展和改革委员会直属事业单位国家信息中心发布《中国共享经济发展年度报告（2021）》，数据显示：2020年我国共享经济市场交易约为33773亿元，同比增长约2.9%；我国共享经济参与者人数约为8.3亿人，其中服务提供者约为8400万人，同比增长约7.7%；平台企业员工数约631万人，同比增长约1.3%。2020年，网约车客运量占出租车总客运量的比重达到36.2%，在线外卖收入占全国餐饮业收入比重高达16.6%，共享住宿收入占全国住宿业客房收入的比重也达到了6.7%。

数字是枯燥的，但数字的背后却说明，尽管受疫情影响，以共享经济为代表的共享型服务和消费新业态新模式的发展仍然呈直线上升态势。

对此，法学博士、青岛大学副教授许永庆告诉笔者：共享经济已经成为就业领域一个重要的新增长点，在就业方面，越来越多的劳动者特别是年轻人，根据自己的兴趣、技能、时间和资源，以弹性就业者的身份参与到各种共享经济活动中，这起到了对就业方面的“蓄水池”和“稳定器”的作用。

但事物的发展都有两面性。

行业快速发展，政策和措施滞后、监管不到位、无序竞争、违规经营等一系列问题也随之而出。

在这一系列问题背后，关于网约工劳动权益保障的问题尤为突出。

来自澎湃新闻的报道称，2020年12月21日下午5点多，居住在北京的饿了么外卖骑手韩某已经送完33个订单。随后，当他赶到北京香江北路28号某餐饮店取餐，在送这第34个订单的途中，倒地身亡。警方在接到报案后赶往现场，经过一番勘查和尸体检验后，北京市公安局朝阳分局作出了调查结果，韩某的死亡不属于刑事案件，而是猝死。他的家人仅仅拿到了平台2000元的人道主义经济补偿。

笔者查询中国裁判文书网发现，共享经济网络平台关于网约工猝死的案例已有多起。而在这些猝死案例中，以外卖骑手居多，猝死的案例中，有的成为一名外卖骑手仅仅4个多月，时间长者也不过两年。更有甚者，退伍军人也在猝死的案例中出现。

韩某的猝死事件，其实是每一个网约工都不得不面临的尴尬境遇。

2021年9月18日，北京致诚农民工法律援助与研究中心经长期调研后，向社会发布《外卖平台用工模式法律研究报告》的调研结论。

调研报告显示，外卖的用工模式，从最初的餐馆自行雇用员工进行配送，到外卖平台直接雇用骑手，发展为最近的网络状外包和个体工商户，一共经历了8种模式。

在外卖平台出现之前及外卖市场化早期餐饮市场信息资源共享论文，形成的是传统模式大类下餐馆自行雇用员工配送、外卖平台自行雇用骑手或劳务派遣骑手这三种具体模式。截至此时，外卖平台用工模式中规中矩餐饮市场信息资源共享论文，并受到劳动法的全面规制。

到了外卖市场发展中期，各大平台为了在激烈竞争中取胜，开始引入“接单自由、可在多平台兼职工作”的众包模式。起初，外卖平台会直接招募众包骑手（模式4）；随后，外卖平台与众包服务公司合作（模式5），将其本应承担的成本和风险转嫁给众包服务公司。

第6种模式是平台联合配送商形成的“表面外包、实质合作用工”的专送模式；专送模式又演变出了网络状外包（模式7）和个体工商户模型（模式8）。目前，全国已出现了超过190万家“疑似骑手个体户”。

利用公开资料，致诚的律师、研究员和志愿者们，对五年多时间内1907份与骑手认定劳动关系相关的有效判决进行了研究，从中发现，随着平台用工模式的演进，骑手的劳动关系认定变得越来越困难。

专送模式下骑手劳动关系认定比例（即认劳率）由传统模式中的100%降至45%～60%；外卖平台和配送商/众包服务公司的法律隔离效果显著，如今外卖平台的认劳率基本控制在1%以内，而配送商也通过网络状外包和个体工商户模型将认劳率从81.62%降至46.89%和58.62%。劳动关系得不到承认，意味着骑手难以获得法律对劳动者权益的保障，只能游走于在权益保障的边缘。

周清是河南省南阳市的一名创业者，2017年他感受到了共享经济带来的生活便利。彼时，距离河南省会郑州市近300公里的南阳市还没有开通高铁，但两地生活和经济交流的密切，让两地往来人群频繁。而以客车为主的出行方式耗时费力，出行不便之后，逐渐出现了有人在58同城或微信群中发布“拼车”的业务，司机两地接送，价格仅比乘坐客车稍微高一点。这让周清看到了商机。

2017年11月，周清和朋友共同筹资100万元，成立了自己的网约车城际拼车公司，专门营运南阳市至郑州市的网约车业务。招募员工，搭建平台，建立网站，开发App软件，招募网约车和司机加盟等等。分享经济，互利双赢，2018年周清和他的公司赚得盆满钵满。然而，就在他和合作伙伴准备继续扩大资金大干一场时，一辆载有6名乘客和司机的网约车在高速公路上因爆胎与大货车相撞，虽然没有出现死亡事故，但6人均不同程度受伤，车辆几近报废。随后，加盟司机和乘客都将周清和他的公司诉讼至法院。

周清告诉笔者，生意支撑到了2020年，公司就关门倒闭了，因为，让他感受到网约车城际拼车渐渐出现寒冬的，不仅仅是预料不到的安全事故赔偿，还有对网约车监管措施政策的逐渐收紧。

长期关注共享经济问题的学者王玉国告诉笔者：网约车的出现，是共享经济的产物。作为一种新生事物，刚刚出现时存在“监管断裂”现象，使它无法很好地嵌入到现有的监管框架中进行治理，因此也长期处于政府监管的灰色地带。对此仅仅依靠行业自我约束是远远不够的，例如，在社会上影响较大的2018年5月6日的“郑州空姐案”，也使网约车行业事中事后联合监管的问题凸显。2018年5月30日，中华人民共和国交通运输部办公厅等七部门印发《关于加强网络预约出租汽车行业事中事后联合监管有关工作的通知》，要求建立健全联合监管工作机制，共同推动网约车行业健康发展。此后，对网约车平台企业约谈，敦促企业整改等措施逐渐加强。

对共享经济各项整治行动和监管措施收紧，曾经享受共享经济红利的网约车仅仅是一个缩影。2018年之后，多部门出台了多项监管措施，对共享经济平台加强监管。例如，2018年1月，为加强网络餐饮服务食品安全监督管理，规范网络餐饮服务经营行为，原国家食品药品监督管理总局出台了《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》；2018年4月，国务院办公厅出台了《关于促进“互联网+医疗健康”发展的意见》，对“互联网+医疗健康”服务新模式新业态加以规范引导；2019年1月1日，《中华人民共和国电子商务法》正式实施。

对平台企业监管的走强，以灵活著称的平台网络用工问题显现出来。

国务院参事室特约研究员、中国劳动学会会长杨志明在《中国人力资源社会保障》杂志撰文《新业态劳动用工的发展趋势》指出，新业态平台网约劳动形成的新型用工合作关系，正快速成长为新的“一极”，就业方式、劳动形态、劳动管理中构建基于劳动合同的劳动关系与平台注册的网约新型用工的“二元”时代即将到来，既区分于以往的劳动合同，又不同于传统的劳务协议。在这种情况下，劳动约定需要有新的形式，劳动权益应当有新的保障方式。

在杨志明看来，平台网约新型用工方式在发展中显现出的需研究的新问题主要有：

一是就业稳定性低，人员“换岗”流动率高。

二是劳动关系确认和劳动监管难适应。劳动合同、劳务协议、平台“注册”等多种新型用工形式并存，传统的“二元”用工关系如何转换、兼容，新的劳动业态应当如何监管，各种问题都亟待解决。

三是平台网约劳动者参加社保问题尚未解决。部分劳动者因为没有签订劳动合同，仅参加了交费水平和待遇都较低的城乡居民社保；部分二产转三产的劳动者，如何接续城镇职工社保，怎样避免社保权益受损，都需要有新的解决办法。

四是平台网约新型用工的劳动争议处置、劳动监察执法，需要探索新办法或过渡办法来保护劳动者的权益。当前，劳动风险主要由在平台注册的劳动者承担，而平台创造的财富却集聚在投资和管理者身上。这一不合理状况的改善需要在明确平台市场主体权益保障的同时，明确平台企业劳动保护的责任。

“当平台网约工存在多个雇主时，自己作为劳动者的身份可能不被认可，因而无法主张和实现自己的劳动权益。劳动合同、劳务协议、平台‘注册’等多种新型用工形式并存，传统的‘二元’用工关系如何转换、兼容，新的劳动业态应当如何监管，各种问题都亟待解决。”杨志明表示。

新就业形态下，网约车司机、外卖送餐员、快递小哥、保洁阿姨等“网约工”的劳动权益如何破题，政府和相关部门高度重视。

2021年，国务院《政府工作报告》中提出“支持和规范发展新就业形态”。加快健全平台经济法律法规，及时弥补规则空白和漏洞，需要将发展新业态灵活就业纳入就业优先战略总体规划，鼓励和支持各种灵活就业形态健康发展，使平台企业在保障劳动者基本权益的情况下，结合实际采用非全日制、阶段性合同、劳动者个人承揽、服务外包等多渠道灵活用工，完善对平台网约新型用工发展的政策支持体系。劳动、就业、社保等相关政策要更好地适应其发展，在行业监管、劳动、就业、用工、社会保障等方面，进行系统性配套调整和变革性制度设计。

2021年7月，国家陆续出台了一系列相关文件，提出对平台从业者的法律规制要求。半个多月时间里，各部委紧锣密鼓地出台了关于新业态就业者劳动保护等诸多文件。

7月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定加强新就业形态劳动者权益保障的五项主要措施，包括推动建立多种用工形式，合理保障劳动者权益；企业按时足额支付劳动报酬，督促平台企业制定和完善订单分配、抽成比例等制度规则和算法，不得违法限制劳动者在多平台就业；开展灵活就业人员职业伤害保障试点；建立适合新就业形态的职业技能培训模式，符合条件的按规定给予补贴；放开灵活就业人员在就业地参加基本养老、基本医疗保险的户籍限制。

维护新就业形态劳动者劳动保障权益涉及多个部门。7月16日，人社部等八部门联合发布了《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》(人社部发〔2021〕56号)，就落实国务院常务会议精神提出了四个方面十九条具体措施。包括将不完全符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者纳入最低工资制度保障范围、将休息制度覆盖新业态劳动者、不得制定损害劳动者安全健康的考核指标、建立新业态从业人员职业伤害保险防控体系和专项社会保障制度等规范。

与此同时，国家市场监管总局等七部门联合印发了《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》（国市监网监发〔2021〕38号），交通运输部等七部门联合印发了《关于做好快递员群体合法权益保障工作的意见》（交邮政发〔2021〕59号）。

政府部门动作频频。美团、饿了么等互联网平台企业也相继表态。

饿了么官方微博发文称，饿了么禁止以任何形式，诱导或强迫新就业形态劳动者转为个体工商户以规避用工主体责任行为，严格遵守国家相关法律法规和各地有关部门的合规要求。饿了么还表示，公司正积极推进在国家试点区域为骑手缴纳新型职业伤害保险，在有关部门的指导下展开行动。同时，围绕骑手健康、骑手收益、骑手关怀和发展等多方面，进行骑手保障和关爱方案落地。

美团官方微博声明，将加强平台监管，严格落实政策文件精神和各专项的推进，其中针对个体户用工的专项问题，明确提出“严禁诱导和强迫劳动者注册为个体工商户以规避用工责任”的要求，规范配送合作商用工行为。

有了官方的号召和美团、饿了么两大互联网外卖巨头相继发表声明和表态，相信不远的将来，随着关于不同行业、不同地区新就业形态用工时间、劳动报酬、用工安全、社会保障等具体实施细则的出台，“互联网＋”就业的网约配送员、网约驾驶员等新就业形态劳动者的劳动权益保障有望得到真正解决。

作者 | 赵宇健 龚文博

原载 | 《民主与法制》周刊2021年第40期

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