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跨行政区合作收益共享成本共担的体制机制探索

wxianyue3年前 (2021-10-10)共享经济469

2020年9月中央财经委员会第八次会议明确提出，要“加快完善国内统一大市场，形成供需互促、产销并进的良性循环，塑造市场化、法治化、国际化营商环境，强化竞争政策作用”。随着新科技革命与产业变革向纵深发展，国内统一大市场是形成新发展格局的关键性战略资源。

为了加快形成相互依存、相互补充、相互开放、相互协调的市场体系，对跨行政区合作的收益共享成本共担机制进行前瞻性研究，将有助于形成区域高端产业协同发展的新格局。

跨行政区合作的目标导向

首先，准确把握“收益共享”和“成本共担”两个关键点。“收益共享”是跨行政区合作的长效机制，“成本共担”是跨行政区合作的内在要求。跨行政区合作的主要任务是完善国内大市场、推动高质量一体化，不仅要为全国区域协调发展提供示范，也要为全球区域协调发展提供中国方案。

其次，跨行政区合作发展需要注意两大问题：一是高端产业协同发展。高端产业是跨行政区合作的载体，通过跨地区合作实现高端产业错位竞争发展也是合作的保障机制。二是创新要素高效流动。实现创新要素的高效无障碍流动是扎实推进跨行政区合作的关键所在，这就要求我们必须抓紧建立健全跨行政区合作的利益共享机制，特别是财税利益分配机制，使得跨地区合作的收益大于人为设置壁垒可能带来的短期效益，从而切实解决好推进跨行政区合作的内在动力问题。

最后，跨行政区合作的典型模式。现阶段，跨行政区合作的典型模式可以做如下分类：1．跨行政区合作的各方主体经济差异程度，主要包括：东部地区间合作、中部地区间合作、东部和中部地区的合作。2．跨行政区合作的形态，主要包括：示范区、科技创新走廊、飞地园区。3．跨行政区合作涉及的领域，主要包括：科技创新、绿色生态、产业转化。

存在的制约因素

1．顶层设计缺失、政策碎片化以及缺乏共识、协调机制等，导致跨行政区共享共担合作处于无序状态。

其一，跨行政区治理体系缺失，顶层设计有待进一步完善和优化，体制障碍制约了共享共担的合作发展进程，导致无法充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，资源要素自由流动受限，经济效率受到影响。

其二，碎片化的政策导致跨行政区合作的部分功能缺失，引发合作行政区内的基础设施建设不完善、公共物品有效供给不足等问题。

其三，各行政主体间合作共识仍未达成一致，制度设计上缺乏统一权威的机构对各合作地区主体间的权责关系进行划分并予以确认，组织方式上缺乏构建行政区主体之间利益协商和协调行动的组织平台，政策操作上缺乏合适的政策工具以提供区域公共物品及公共服务。

2．各地区在财力和体制方面均存在较大差异，增加了跨行政区合作的成本。

第一，各地区财力存在差异，加大了合作后的统筹协调成本。参与合作的各方存在财力不均等，导致各地区公共服务和基础设施的规模和质量存在较大差距，加上利益分享机制以合作前的财力基础为依据，无形中增加了跨行政区合作的成本。第二，参与合作的各地区存在财政体制差异，不利于跨地区合作的顺利开展。以长三角生态绿色一体化示范区为例，上海市青浦区是三级财政，苏州市吴江区则是四级，而嘉善也是三级财政，财政体制存在的差异将会影响合作的有序进行。

3．合作发展与适度竞争的平衡能力有待完善，影响跨行政区合作的长期收益和良性发展。

首先，跨区域的重大基础设施和公共服务项目建设的成本共担机制尚未建立。基础设施和公共服务项目建设的投入政策“各自为政”，出现“断头路”等问题，难以充分发挥基础设施和公共服务的效能，降低了区域集聚创新要素的能力。

其次，各地区竞相发展高端产业存量共享经济，高端产业的财税扶持政策存在趋同化问题，各级政府和部门的政策叠加将趋同效应进一步放大。以长三角G60科创走廊为例，沿线城市纷纷将人工智能、高端制造等列为其重点扶持产业，扶持政策趋同问题较为严重，弱化了跨行政区合作的经济基础。

最后，参与合作的各地区尤其是发展水平较高的地区，将利益共享的重点放在存量企业上，不利于跨行政区合作的有序运转。

4．跨行政区合作的各方利益缺乏明确的保障机制，增加合作机制的不确定性。

首先，负责跨行政区合作的管理部门形成层级相对较低，仅仅作为一个协商性机构，不具备协调收益共享和成本共担的功能。例如，长三角G60科创走廊联席会议办公室隶属松江区政府，缺乏协调科创走廊沿线城市合作收益与成本的功能。

其次，作为跨行政区合作的重要形式之一的飞地建设模式有待突破，技术创新方、产业转化方和飞地平台方的利益分享缺乏制度上的突破。以财税支持政策为例，人才、技术奖补支持政策，大多以户籍所在地、企业注册地为准发放，无法跨区域共享。

政策建议

根据中央财经委员会第八次会议提出的加快完善国内统一大市场的战略定位，坚持“共同承担公共服务成本、平衡合作发展和适度竞争、收益分享挂钩成本负担、制度型开放稳步推进”的发展要求，在全国加快推广复制成功的跨行政区合作实践模式，以此为重要抓手聚焦高端产业协同发展和创新要素高效流动，成为区域创新发展的增长极和先行者。

1．着力推动跨区域政府体制改革创新，破除合作障碍。

在中央牵头的以“长三角一体化发展领导小组”为代表的领导机构之下，不妨延伸形成区域主要决策部门、执行部门的管理体制和运行机制。按照“中央+省、直辖市+地级市+区（县）”的四级架构，执行层面勾连或影响到区（县）一级，形成自上而下的决策影响力。一方面，加快转变政府职能。推动经济型政府向公共服务型政府转变，让政府真正承担宏观调控、公共服务、社会治理的职能，消除政府的“圈地”理念。另一方面，改革地方政府考核体系。创建一种邻近政府也参加的跨界考核机制，以跨界合作项目的数量和质量为依据，实行跨界联合考核，真正让每个城市政府在追求自身辖区利益的同时，做到“利己不损人”。

2．完善产业生态圈布局，协调地区间财政体制差异。

首先，充分利用自主创新示范区、科技创新走廊和飞地经济等重大体制机制改革，以产业生态圈理念指导现代产业体系发展，引导各类资源要素打破地域约束和行政壁垒，建立区域间协同发展的资源共享新格局。其次，将负责跨行政区合作的管理部门行政层级提升一级或两级，建立事权与支出责任相匹配的财政体制存量共享经济，协调合作各方主体的收益和成本。

3．加强统筹协调财税扶持政策，建立以增量收益为基础的利益分享机制。

首先，跨行政区合作的管理部门牵头召集合作各方，研讨各地区优势产业、目标产业等，形成互补互促、因地制宜的产业扶持政策。在各地区内部，建议财政、商务部门牵头对产业政策进行梳理，避免重复叠加造成财政资金浪费，在直接货币形式补助基础上提高要素或服务补助比例。

其次，参与合作的各地区共同出资建立合作区开发基金，可以由跨行政区合作管理部门协调出资比例（可以按照等比例出资），建设期的前3~5年内将产生的增量地方税收全部留给合作区用于开发建设，主要用于跨区域的重大基础设施和公共服务项目的建设，3~5年后产生的增量地方税收按照各地区出资比例分享。最后，对于合作区域内企业迁移产生的税收分享事宜，可以按照迁出企业完成工商和税务登记变更并达产后，前3年内企业缴纳的税收按迁出区与迁入区70%~50%：30%~50%分成，后3年企业缴纳的税收按迁出区与迁入区30%~50%：70%~50%分成，以收益共享杠杆促进产业有序迁移。

4．建立跨行政区合作的利益保障机制，稳定合作各方的预期。

以飞地经济的收益分享为例，飞地区的财政体制执行高配一级的“省或市直管”，全权委托飞入地代管。飞地区产生的地方税收在扣除上级政府按体制规定的获益部分外，由飞入地、飞出地和飞地区按20%~30%、20%~30%和60%~40%的比例分成。在飞地区成立的前3~5年，飞入和飞出两地将各自所得分成收入全额返还飞地区；在后3~5年，飞入、飞出两地将各自所得分成收入的50%左右返还飞地区。

（吴一平系上海财经大学公共经济与管理学院教授、博士生导师，王伟系上海财经大学公共经济与管理学院博士生）