作者：华东政法大学政治学与公共管理学院 胡志平 甘芬

共享发展是否仅仅是收入的共享,或者仅是结果的共享?目前,学界关注更多的是经济成果的共享,对起点和过程方面的能力共享、机会共享、权利共享、资源共享等关注较少,这其实不利于正确贯彻共享发展理念。共享发展不仅要推进收入分配改革提升经济成果共享,还应该着重推进公共服务供给侧改革。通过提高社会成员的主体能力,为其增加发展机会、提升权利享有、获得公共资源,实现政治、经济、文化、社会、生态等多领域的全面共享。

公共服务:共享发展要素的连接点

一般而言,共享发展的实现离不开三大要素:能力、机会、保障。其中,主体能力是前提,机会公平是基础,公共财政是保障。公共服务是这三大要素的有效连接点,是共享发展的制度安排。

首先,公共服务是实现共享发展的基础要素。共享发展的前提是主体,即全体社会成员要有共享的基本能力,但事实上,不同主体在诸如维持健康长寿、获得文化技能、抵御社会风险、参与社会活动、获取收入等能力上存在较大差别,严重阻碍共享发展的实现。这些能力的不同,与人力资本投资的差别有关。人力资本投入越多,主体的参与能力也就越强。特别是对那些受教育水平、专业技能低的人,人力资本的投入在提高他们收入水平的同时,也能带动社会焕发新的活力。人力资本的两大核心要素是教育和健康,而这恰恰是基本公共服务的内容。显然,教育和健康等公共服务供给水平和质量直接关系到人力资本,关系到社会成员的共享发展能力,进而影响共享发展的实现。

其次,公共服务是实现共享发展的机会公平要素。机会公平,一是指参与创造社会成果的机会均等,二是指分享社会成果的机会公平。作为公共服务重要内容之一的社会保障,不仅能够有效减轻社会成员的社会风险,而且也能使失去劳动能力的成员或其他低收入群体能够及时获得新的发展机会。公共服务均等化是确保人人都有受教育、就业与发展的机会,进而实现最大范围的机会平等的重要因素供给侧改革视角下的共享经济,甚至可以说是关键性因素。而且,公共服务有效供给,能够减轻或减少竞争者之间因物质条件及外部因素造成的不利影响,创造一个机会公平的竞争环境,真正实现机会与能力相匹配、付出与收益相对称的公平环境。

第三,公共服务是实现共享发展财政保障的内容要素。社会成员参与共建共享离不开相应的物质基础,因此公共财政是实现共享发展的基本保障。公共财政怎么保障共享发展?简单地讲,就是财政更多地投向公共服务领域。传统财政的最大特征是,经济建设的投入占比较高。近年来,随着公共服务供求矛盾突出,财政在公共服务领域的力度不断增大,不断加大了对农村地区、革命老区、民族地区的公共服务投入比例;大大提升了城乡之间、地区之间共享改革发展水平;更加凸显了财政—公共服务—共享发展之间的内在紧密关联。显然供给侧改革视角下的共享经济,公共服务型财政的建立和完善,进一步助推了共享发展。因而,财政保障共享发展并非意味着所有的财政投向都保障共享发展。只有财政更多地投向公共服务,更多地改善城市偏向、地区偏向、群体及单位属性偏向的公共服务供给,才是助推共享发展的。确切地讲,共享发展的财政保障是财政保障公共服务,进而保障共享发展的实现。

公共服务的供给侧改革

理论与实践存在的差距,在公共服务领域较为明显。理论上讲,公共服务是实现共享发展的一项重要机制;然而实践上,公共服务供给问题却比较突出,一定程度上偏离了共享发展的公共服务要求。例如,城乡公共服务供给存在的差别表明,公共服务不仅没有推进共享发展反而阻碍共享发展的实现。因此,有必要在公共服务领域进行供给侧改革,使公共服务供给朝着均等化、多元化、精细化方向发展,为公共服务助推共享发展提供新动力、新架构。

首先,公共服务均等化供给夯实共享发展能力。共享发展要有能力基础,让不同地区、不同人群拥有基本的共享发展能力,需要破除公共服务非均等化偏向。一是城乡公共服务均等化。打破城乡公共服务二元结构的传统模式,建立和完善城乡一体化的公共服务保障体系。彻底消除对农民和农民工带有歧视性的就业政策、户籍制度,尽快解决阻碍农村地区公共服务均衡供给的体制障碍、制度障碍和政策障碍。建立健全城乡统筹的公共产品供给模式,扩大和提高农村居民享受公共服务的服务范围和服务水平。二是区域公共服务均等化。加强地区公共服务均等化,不断缩小区域之间、省际之间以及同一省份不同地区之间的公共服务差距。优化财政结构,加大转移支付力度,增强对中西部地区、落后地区的财政支持。三是群体公共服务均等化。缩小低收入群体与高收入群体,农村居民、城镇居民与城镇职工,公职人员与普通群众,公办机构与私营企业,残障人士、重病患者与健全人之间的公共服务待遇差距。

其次,公共服务多元化供给拓展共享发展资源。共享发展不仅要有能力,而且要有资源。财政是主要资源,但不是唯一资源。公共服务推进共享发展不能单靠财政资源,要充分发挥社会力量参与公共服务供给,破解公共服务财政资源困境,拓展共享发展的公共服务供给资源。公共服务的多元化供给,一是主体多元化。改变以往政府在公共服务事业领域包办的地位,转向政府、社会、市场协同合作,从单一供给主体转向供给主体多元化。坚持政府主导,鼓励企业和社会组织积极参与,支持个人志愿参与,调动各方力量为整个公共服务供给提供强大动力。二是资金多元化。改善公共服务项目投资方式,采用PPP模式,加强政府资本与社会资本合作,增加公共服务供给的资金渠道。由政府单一的财政支持变为政府与市场相结合的资金投入模式。三是方式多元化。加大政府购买公共服务力度,提高公共服务市场化水平。适当运用满足部分民众愿意付费前提下的自主选择供给模式,进一步拓展公共服务供给方式。

最后,公共服务精细化供给提升共享发展水平。我们需要的共享发展不是低水平的,而是高水平、高质量的共享发展。实现共享发展,除了需要足够的物质资源,更重要的是在现阶段资源有限的情况下,通过公共服务资源优化配置,最大限度地提高公共服务资源利用效率和社会效益。使人民群众获得真实惠,拥有更多的获得感,公共服务必须朝着精细化供给方向改进。一要精细化匹配度。充分利用大数据技术手段和管理手段,根据居民的公共服务需求,提供不同类型的多样化的公共服务。提高公共服务供给与需求匹配度,实现供给的精准度,让居民拥有更加强烈的幸福感和获得感。二要精细化标准。要健全公共服务供给清单制,推行订单式供给,保证公共服务供给运行过程中涉及的每一个主体、每一个环节、每一个具体步骤做到有章可循。三要精细化治理。治理在于主体的多元化,要明确公共服务机构各部门分工职责,建立配套的约束机制和激励机制,严厉追究失职谋私责任,提高公共服务供给的执行力和专业性。完善信息沟通平台,保障民众参与公共服务事项的有效性,规范民众表达。

(本文系国家社科基金重大项目“中国基本公共服务供给侧改革与获得感提升研究”(16ZDA081)、上海哲学社会科学“十二五”规划课题“城乡发展一体化进程中的公共服务均等化机制研究”(2014BGL008)阶段性成果)