来源:中国科协创新战略研究院《创新研究报告》

第50期（总第251期）2018-9-5

编者按：作为快速发展的新经济形态，分享经济在改变传统经济模式及生活模式的同时，也在创新领域、市场格局以及行业监管等方面呈现出了新趋势，同时也为政府治理在各方面都带来了新的挑战。本文从整体上分析了我国分享经济发展现状，剖析了目前分享经济的治理在治理理念、治理机制、治理工具及配套的财税政策等方面存在的一系列问题和挑战，并从树立协同治理理念、运用数字化治理工具、完善法律法规政策及建立健全财税制度等方面提出了完善分享经济治理的相关政策建议。

随着新一轮科技革命和产业变革的孕育，以分享经济为代表的信息经济快速兴起，形成了新的经济增长点和发展模式。分享经济是信息技术革命与人类社会发展需求相适应而产生的必然结果，已逐步从经济运行新理念向社会生活新模式演变，并将成为人类从工业社会走向信息社会的重要推动力。发展分享经济是推进我国供给侧结构性改革的重要抓手，也是我国实现跨越式发展和赶超的新机遇。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中第一次把“分享经济”写入了党和国家的发展战略规划，指出要“发展分享经济，促进互联网和经济社会融合发展”。十九大报告明确指出，要推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在共享经济等领域培育新增长点、形成新动能。作为快速发展的新经济形态，分享经济正在改变传统的经济模式，并在创新领域、市场格局以及行业监管等方面呈现出新的趋势，同时也引发了一系列的经济、社会和治理挑战。能否抓住分享经济发展的机遇，同时妥善应对分享经济快速发展对社会治理带来的挑战，关键在于推动分享经济治理创新，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

一、我国分享经济发展现状

根据国家信息中心分享经济研究中心、中国互联网协会分享经济工作委员会发布的《中国分享经济发展报告2017》，分享经济指利用互联网等现代信息技术整合、分享海量的分散化闲置资源，满足多样化需求的经济活动总和。伴随着分享经济鼻祖Airbnb及Uber的出现，分享经济的发展浪潮逐渐从欧美席卷到亚太等地区，目前已成为全球经济发展的热点。

总体来看，目前分享的领域在不断扩展和细化，从最初的房屋、汽车分享拓展到现在的餐饮、教育、金融等多领域、多市场。参与规模也越来越大，资本相继投入，催生了大量的创业企业，其中不乏估值在10亿美元以上的独角兽企业。同时，全球分享经济的竞争格局尚未形成，对于大多数初创企业来说，盈利模式尚处于探索之中，各国的平台企业都在迅速崛起，各国的政策支持力度也越来越大，全球格局处在快速变化中。随着区块链、物联网等新技术的应用和渗透，将会为分享经济带来更大的创新发展的可能。

根据《中国分享经济发展报告2017》，2016年我国分享经济市场交易额达到3.45万亿，同比增长103%，主要集中在知识技能、房屋住宿、交通出行、生活服务、生产能力及医疗和资金领域，滴滴出行、陆金所、饿了么等企业入围全球独角兽企业榜单，平台数量持续上升，产业初具规模。未来几年我国分享经济仍将保持年均40%左右的高速增长，到2020年分享经济交易规模占GDP比重将达到10%以上，对宏观经济的拉动效应十分明显，发展潜力巨大。未来十年，我国分享经济领域有望出现5~10家巨无霸平台型企业，创业企业和新兴行业也将不断崛起，逐步从早期的模仿到进行本土化创新，积极开拓国际市场。

分享经济的崛起和快速发展也带来了一系列的问题和挑战，对现有的监管政策和法律法规都产生了重要影响，许多分享经济模式的监管体系亟待重构，所引发的利益调整协调难度也比较大，对分享经济治理的创新形成倒逼态势。但分享经济的监管治理尚无成熟的经验可借鉴，亟待结合我国分享经济发展现状，及时制定适应分享经济发展的政策制度体系，创新监管方式和监管手段，妥善处理新经济形态引发的利益平衡矛盾，为分享经济的发展创造良好的环境。

二、我国分享经济治理面临的主要挑战与问题

1. 观念认识不到位，治理理念有待转变

目前，社会各界对分享经济的认识还没有真正到位，科学系统的理论研究也比较缺乏，治理理念有待转变。分享经济的监管治理尚无成熟经验可供借鉴，面对分享经济新业态的迅猛发展，政府和企业都有一定的困惑。政府在理念上千差万别，一些监管部门存在“不懂、不敢、不愿”的情况；一些地方政府叫停分享经济，认为其会扰乱城市管理秩序,或者无法纳入既有的管理框架；也有一些地方政府为分享经济保驾护航,推动其健康发展。“放管服”对于分享经济的发展来说至关重要。2017年7月3日，发改委、工信部等八个部委联合印发了《关于促进分享经济发展的指导性意见》，要求清理规范中制约分享经济发展的行政许可、商事登记等事项，进一步取消或放宽资源提供者市场准入条件限制等。但针对分享经济发展过程中出现的问题，普遍反映出当前仍然存在监管过严过死、前置审批管理过多的情况。在放权方面，虽然很多权力已经下放，但实际中仍存在放不下去或放不彻底的情况，在服务方面，也存在“短腿跟不上”的情况。对企业而言，尚不清楚新业态下自身所面临的制约、所需要的服务及所承担的社会责任有哪些。分享经济的未来前景，在很大程度上取决于政府、企业和民众的协同治理能力。只有转变传统的监管理念，树立起政府、企业、第三方组织及民众的协同治理理念，政府引导、企业规范和用户参与三管齐下，才有可能持续稳健地推动分享经济的发展。

2. 利益协调难度大，治理机制尚不健全

分享经济作为一种全新的经济形态，引发了大范围的利益调整，统筹协调难度大。分享经济的发展大大降低了诸多行业的进入门槛，分享型企业拥有显著的成本优势、创造无限供给的能力、趋近于零的边际成本，使传统企业面临巨大竞争压力。在具有排他性的垄断市场中，分享型企业的进入及其快速扩张的发展态势冲击着原有的商业逻辑和经济秩序，直接引发了社会财富和利益的重新分配，不可避免地会遇到来自既得利益者的质疑和阻挠。同时，分享经济可能引发深层次的社会分工与组织变革，涉及的领域之广、人员之多前所未有，协调难度明显加大。对于政府来说，政府部门之间的协同与跨域治理的问题也是分享经济治理所面临的一个重要问题。由于分享经济的平台化、跨区域、跨部门、跨行业等特征和发展实践的现实需求，无法明确判定其属地范围和行业属性，也就无法明确具体应由哪个属地、哪个部门监管。很多分享经济行业由于涉及面比较广，都会涉及多个监管部门的监管，这些监管部门之间如何协同联动、最大限度减少政出多门将会带来的负面影响，是提升政府治理能力的一个重要课题。

3. 法律法规体系不完善，法律监管存在空白领域

当前分享经济仍处于探索时期，产品质量保障体系的规范化、服务的规范性和标准化等方面都存在不足，并且存在同质化恶性竞争的现象。但在目前的分享经济模式下，尚没有明确适用于分享经济领域的法律法规体系，法律监管存在空白领域，一些法律法规已无法适应分享经济业态发展的需求，有些甚至会阻碍创新。如第三方平台、资源供给方及资源使用的需求方三方没有清晰的责任划分，三方在交易过程中各自承担的责任、义务、权利缺乏完善的法律依据，会导致各种问题及纠纷的出现，也易诱发钻法律空子获取不当利益的行为。一个显著的问题便是分享经济领域劳动者权益保护问题，飞速发展的分享经济衍生了大量的就业机会和岗位，但由此产生的劳动关系并非传统的劳动雇佣关系，现有的社会保障制度难以覆盖，一旦发生劳动争议，劳动者的权益将难以得到维护和保障。加上很多从事分享经济领域的工作均为兼职工作，平台企业针对这些兼职人员的劳动权益缺乏保障。同时，在分享经济商业模式下，平台将会采集用户的相关信息，个人的数据及信息极易被泄露，但关于个人数据管理的法律体系尚不完善，缺乏明确的、可操作的涉及隐私信息的保护机制和保护规则，没有有效的政策或机制解决分享经济下数据开放过程中产生的隐私或个人信息保护问题。

4. 现有的财税制度无法满足分享经济发展的需要

由于分享经济具有典型的跨区域、跨行业特征，现有的税收制度和税收法规越来越无法适应分享经济的发展需要，存在大量偷税漏税的现象。分享经济领域商业模式的特殊性及业态的融合性使得纳税主体、课税对象、具体适用税种和税率难以明确。从分享经济的运营模式来看，平台企业及交易双方都应是不同税种的纳税主体，但目前尚未确立相应的税收制度，适用税率也难以选择。部分分享经济平台企业注册为科技类创新型企业,缺乏在专业领域的合法运营资质,也没有法律法规对其应缴税种进行规范，容易造成不良竞争，反而不利于创新创业。部分平台企业将注册地选为税负较轻的国家，将税收从国内转向国际。对于个体而言，由于行业的准入门槛较低，自身的纳税意识缺乏。对于税收征管来说，由于在分享经济模式下，交易可以借助互联网在任何地方进行，这就导致了传统交易中依照属地原则来选择纳税地点的方式不再可行，使税收管辖权难以划分。进一步地，将带来税收征管的发散，使数据获得及共享程度较低、税收稽查难度较大，给税收征管带来了一系列的挑战。

5. 社会信用体系建设相对滞后，信用问题频发

基于互联网平台进行交易的交易者双方彼此是陌生的，交易和分享的进行一定程度上便是基于彼此的信任和信用，因此诚信体系的建设对于分享经济发展至关重要。如在房屋租赁领域，完善的诚信体系可以对租赁双方都构成相应的行为规范和约束，可以使双方更放心地进行房屋的租赁和共享。Airbnb在成立初期，发生过房主被租户盗取财物的问题。但对于我国来说，恰恰缺乏完善的诚信体系，社会信用体系建设相对滞后，部分社会成员信用意识不强，失信问题仍大量存在，缺乏对失信行为的严格惩戒机制，失信行为在分享经济领域市场上也频繁出现，影响人们对分享经济模式的信任共享经济第一次写入法律，导致交易成本上升，从而限制分享经济的发展。

三、完善分享经济治理创新的相关建议

1. 树立协同治理理念，整合多方治理资源

面对分享经济，要采取开放包容鼓励的态度和合理的治理举措。首先需要树立起对分享经济正确的认识和正确的治理理念，协同治理是分享经济发展的客观要求和必然结果。树立协同治理理念，探索建立政府、平台企业、第三方组织及资源提供者和消费者共同参与的分享经济多方协同治理机制，整合多方治理资源，每个治理主体都将发挥重要的作用。对政府来说，要进一步转变管理理念，鼓励社会监督和协同治理，引导发动平台、社会机构、消费者、提供者等多方力量，深化与平台的合作，建立一套多主体互动的综合治理体系。对平台企业来说，需要充分认识到平台的责任边界，制定有利于平台良性运营、政府监管和惠及社会的平台规则共享经济第一次写入法律，利用大数据等高科技手段加强平台运营管理，坚持以用户为核心、坚持价值创造，承担更多的公共服务功能。不能因为当前存在制度的缺失或监管的空白而存在侥幸心理，更不能利用这些漏洞来谋取不正当得利。既要加强内部治理，也要主动强化与监管部门的互动，通过建立数据共享机制，主动向政府部门提供数据及信息，为相关政策的制定提供依据，实现内生治理效益的外部化。对行业协会等第三方组织来说，应在标准化建设和行业自律等方面发挥作用，研究制定行业服务标准和业务规范，建立争议、投诉处理机制和反馈机制，在协调企业之间、企业与监管部门之间关系上发挥纽带作用。对个人来说，在参与、享受分享经济时，也要树立起共享共治的理念，积极通过平台参与治理，为完善分享经济治理体系建言献策，也可通过评价、反馈机制对平台企业实行监督，推动分享经济健康发展。

2. 运用数字化治理工具，创新政府管理方式

由于分享经济以互联网为依托，所有交易也是基于互联网平台，且会生成交易记录。因此要创新管理方式，就要充分利用云计算、物联网、大数据等信息技术手段，将平台上交易产生的各项数据归集整合起来并建立起大数据系统，实时监控、定时公开，在系统中处理相关政务。加快推进公共数据开放，探索政府与分享型企业数据开放共享的合作机制，拓宽企业获取数据的渠道，降低数据获取成本。积极利用大数据等新技术手段实现精准治理，加强中央有关部门之间、中央与地方在分享经济监管领域的协调联动，加强事中事后监管，切实落实分享经济领域的简政放权。同时，引导分享经济的各利益相关方履行社会责任，同时也增强社会公众平台监管参与意识。可以在有条件的地方开展分享经济发展综合试验，及时总结分享经济发展的成效经验，并在全国范围内加快推广。

3. 完善法律法规和政策体系建设

完善法律法规体系，制定相关政策，规范分享经济中各主体的行为，让分享经济模式下的经济行为有法可循，竞争有序。要抛弃、废除对分享经济发展有制约、障碍的政策和法规，及时修改已经明显不适用的法律法规，通过在民法、商法等相关法律中补充一些针对分享经济发展的条款，出台一些支持新经济、新模式发展的政策。对看不准或者现在还比较模糊的，但具有发展潜力的新业态，给予一定的发展空间和成长培育期。尤其是在分享经济发展初期，多数企业和产业发展仍处在探索创新阶段，政府可以在建立和完善补位性、底线性和保障性的制度及规范等方面多做一些工作，如研究制定以用户安全保障为底线的创新准入政策，尽快完善适应新业态发展的社会保障机制，保障分享经济从业者的各项劳动权益及消费者的各项权益。

4. 完善社会信用体系建设

信用体系是分享经济商业模式重要的支撑和依赖，必须要建立起一个严格的、可以保证交易双方进行安全交易的信用评级系统，增强信用评级。可以进一步探索平台信用保障体系的建设，在这个信用评级系统中，要能够覆盖交易双方，并通过实名认证等方式确保平台交易双方信息的真实性，从而基于平台设立起实名制的信用评价系统，对信用评价较高的交易双方给予更多权益，反之视情况拉入黑名单限制或禁止交易，以便为交易前、交易中和交易后等整个交易链条提供信用参考，从而为分享经济提供安全的交易环境。政府部门要联合推进对信用数据的合作共享，促进平台企业与征信机构有效对接，加强对平台用户的信用甄别和管理，大力倡导信用理念，推动信用体系建设和分享经济的协同发展。

5. 建立健全财政税收制度

最后，完善分享经济发展的财税金融制度。首要任务是尽快明确税制要素，根据不同的商业模式分类别确定不同税种的纳税主体、课税对象及征税方式。提高税收征管水平，合理确定分享经济领域税收的管辖权，兼顾效率与公平。充分利用云计算、大数据等现代化信息手段，提高纳税服务的信息化水平，加强对平台涉税信息的采集，推进线上线下一体化管理。利用第三方支付平台，由平台代收代缴相关税收。推进分享经济领域个人所得税的征收监管，完善个体参与者的税收监管。通过适度放宽平台企业申请创新型企业、高新技术企业资格认定条件等方式，推进税收优惠政策落地。同时，也要注重改善税收服务，优化税收办理流程，建立健全咨询公开制度，便利纳税人的纳税流程。

文章来源：

郜媛莹, 陈锐. 我国分享经济治理创新研究[J]. 现代管理科学, 2018(6).

作者：郜媛莹 陈锐

《创新研究报告》编辑：王达 张丽琴返回搜狐，查看更多

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