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全球数治｜欧美人工智能监管政策的新趋势

wxianyue3年前 (2022-03-17)共享经济769

澎湃研究所研究员吕娜

自拜登总统上台后，美欧在人工智能监管政策方面呈现出趋同和对标的态势，或将对今后全球人工智能治理格局产生较大影响。

以上观点来自美国乔治城大学麦考特公共政策学院学者亚历克斯·恩格勒（Alex Engler）教授的研究发现，具体见于二月初他在美国布鲁金斯学会官网发表的文章《欧盟和美国在人工智能监管方面开始趋于一致》（The EU and U.S. are Starting to Align on AI Regulation）。

通常认为，美国更鼓励人工智能技术创新与发展，强调监管的科学性和灵活性，致力于确保和增强美国在该领域的科技和经济领导地位；欧盟的监管风格则趋向于强硬，既强调发展，又注重规制，期望通过高标准的立法和监管来重塑全球数字发展模式。因此，双方在人工智能领域的治理行动不时会产生分歧与摩擦。从以下几份重要监管政策文件也可以看出，美国和欧盟对人工智能这项第四次工业革命引领性新技术的治理路径和思路存在相当大的差异。

2020年以来，美国联邦政府首份《人工智能应用监管指南》、欧盟《人工智能白皮书》、《欧洲数据战略》等文件陆续出台，标志着欧美人工智能政策的侧重点从伦理规范向监管规制逐步转变，同时也显示全球范围内围绕AI主导权的竞争从争夺科技领先优势开始转向通过立法和监管来谋求科技主导地位。

亚历克斯·恩格勒（Alex Engler）指出，自2017年以来，至少已有60个国家制定和实施了某种形式的人工智能治理政策，全球治理格局随之变得复杂。随着人工智能在互联网设备和服务中的部署越来越普遍，加强人工智能治理国际合作的需求也日益紧迫。国家间若能形成更加一致和协同的人工智能治理方法共享经济监管风险，将有助于加强共同监督，支持全球人工智能供应链顺利平稳运行，并促进科学研究与数据共享。在此背景下，拜登政府对人工智能的治理开始采取较以往更为积极的态度，与欧盟相关政策表现出一定程度的对标，具体体现在重要国际合作中的政策融入、国内监管政策的积极变化及相关人事调整等方面。

恩格勒认为共享经济监管风险，欧盟构建严密人工智能监管体系的最新进展以拟议中的《人工智能法》草案为代表，将为数字服务（如招聘和招生软件）和互联网产品（如医疗设备）中的高风险人工智能应用设立严格的监管规定。同时，欧盟也积极致力于将关于人工智能政策的讨论和协调融入到新成立的欧盟-美国贸易和技术委员会（TTC）议程中去，希望能与美国在一些具体问题上达成治理共识，美国对此也表示乐见其成。另一方面，由于欧盟《人工智能法》草案的审议流程还将持续一段时间，参考《通用数据保护条例》（GDPR）的生效过程，《人工智能法》主导下的重大监管决定恐怕要等到几年后才会出台，而在通过TTC加强与欧盟治理合作的背景下，美国无论是现阶段国内监管政策的调整，还是未来几年政策变化的趋势，都有可能与欧盟逐渐靠拢，甚至在决策和执行速度方面领先于欧盟。

就美国国内人工智能监管政策而言，恩格勒认为，诸多分散和渐进式的政策发展正在汇聚成具有积极意义的变化。例如，美国食品和药物管理局和美国交通部一直致力于将人工智能监管纳入其监管框架；美国联邦贸易委员会（FTC）于近期启动了对于人工智能歧视、欺诈和数据滥用等问题的监管规则制定；住房和城市发展部正着手推翻原先制定的一项规则，允许人们对与住房分配有关的算法决策不公提起歧视诉讼和索赔；平等就业机委员会发起了一项在人员雇佣和办公场所管理等方面需合理有限采用人工智能系统的倡议；五大金融监管部门也已开始调查美国金融机构中存在的影响风险管理、公平借贷和信用额度的人工智能应用及相关做法。与此同时，美国国家标准和技术研究院正在制定一个人工智能风险管理框架，部分参考了欧盟对人工智能进行分级监管的思路；参议院最近拟议的《平台责任和透明度法案》则提出在经国家科学基金会批准并由FTC强制执行企业合规的前提下，科研人员将可以使用来自各大互联网平台的原始数据。其立法思路与欧盟的《数字服务法》草案核心条款也颇为类似。

在美国监管机构负责人的人事调整方面，拜登政府任用了知名反垄断专家莉娜·汉（Lina Khan）担任FTC主席，麦莉蒂斯·怀特柯（Meredith Whittaker）负责AI Now研究所，并邀请资深人工智能危害研究学者苏莱希·文可塔苏波莱曼年（Suresh Venkatasubramanian）和拉希达·理查德森（Rashida Richardson）加入白宫科技政策办公室，启动一系列关于生物识别等有害人工智能技术的公共活动，以推动人工智能权利法案的制定。

恩格勒认为，上述这些政策安排显示拜登政府正在趋向与欧盟相类似的人工智能监管目标，并且在具体行动上也变得更为积极主动，客观上将加强欧美双方在人工智能治理政策上的一致性。但是，双方还可以采取更进一步的行动，特别是在遏制人工智能危害方面形成共同的定义和治理方法，为达成长期政策对标奠定基础。首先，应当推动双方国家标准机构之间实现更多的人工智能数据共享，以及具体监管机构、人员之间的沟通与合作。其次，双方可委派特定人员组成一个国际人工智能监管协调机构来推动双方政策对标，并就如何避免规则冲突向各相关方面提供建议。在此基础上，双方可继续致力于实现一致的人工智能系统审计程序和标准，以及通过对人工智能系统的联合实验、测试等方式来促成更有凝聚力的监管行动。接下来，美国和欧盟还应该考虑将监管合作融入TTC协商议程，为更广泛的全球治理做好准备。

美国和欧盟前期在人工智能监管政策方面的思路差异主要源于其产业发展实际状况的差别，但归根结底都是为了打造自身的竞争力和技术主导权。随着人工智能领域的竞争从技术研发、数字经济层面逐渐扩展到国际规则制定层面，双方意识到国际协同治理的重要性，在具体监管政策上开始趋同也属意料之中。当前，全球正处于人工智能技术创新和产业增长的爆发期，各国各地区纷纷出台人工智能战略，而监管正是其中一项十分重要的政策工具，加强国际监管合作亦是实现利益共赢的理性选择。同样作为人工智能大国的中国，也应考虑积极投身人工智能领域的国际治理合作与标准制定，重视AI伦理，加强AI治理，从而进一步提升科技竞争力和规则话语权。