21世纪经济报道记者王俊 北京报道国务院日前印发《“十四五”数字经济发展规划》（以下简称《规划》）。《规划》提出，到2025年，数字经济核心产业增加值占GDP比重达到10%，而2020年这一数字为7.8%。这也意味着未来几年数字经济核心产业将迎来政策利好。

不过如何释放数字产业生产力、促进产业发展，需要治理体系提供制度支持与保障，也需要完善数据要素市场、搭建数据流动规则，为数字化发展提供支撑。《规划》中对此明确了方向：强化协同治理和监管机制市场规制和共享经济，加快建立全方位、多层次、立体化监管体系；鼓励市场主体探索数据资产定价机制，推动形成数据资产目录，逐步完善数据定价体系。

到2025年数字经济治理体系更加完善

数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正推动生产方式、生活方式和治理方式深刻变革。

在数字经济高速发展过程中，也存在相关法律法规不健全、数字平台垄断与资本无序扩张、数据鸿沟等问题，亟须通过顶层设计与制度建设，完善数字经济治理体系。

《规划》在基本原则中强调“坚持公平竞争、安全有序”。要求“突出竞争政策基础地位，坚持促进发展和监管规范并重，健全完善协同监管规则制度，强化反垄断和防止资本无序扩张，推动平台经济规范健康持续发展，建立健全适应数字经济发展的市场监管、宏观调控、政策法规体系，牢牢守住安全底线。”

南开大学竞争法研究中心主任、中国新一代人工智能发展战略研究院特约研究员陈兵认为，对安全的强调值得关注。数字经济发展过程中，不仅涉及市场治理，还涉及到社会治理、国家总体安全。《规划》重申竞争政策的基础地位，同时强调守住安全底线，网信部门的作用与功能将被重视。

他表示，2021年以平台为主要对象的数字经济领域内的市场监管取得了不错成效。接下来，方向会更加明晰，规范与发展并重，在保证公平竞争基本面的同时，强调多元协同治理。

从《规划》提到的治理方向来看，协同治理，跨部门、跨层级、跨区域高频出现。

《规划》要求，探索建立与数字经济持续健康发展相适应的治理方式，制定更加灵活有效的政策措施，创新协同治理模式。明晰主管部门、监管机构职责，强化跨部门、跨层级、跨区域协同监管，明确监管范围和统一规则，加强分工合作与协调配合。

并且，加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，完善协同会商机制，有效打击数字经济领域违法犯罪行为。加强跨部门、跨区域分工协作，推动监管数据采集和共享利用，提升监管的开放、透明、法治水平。

其实，纵观2021年年底中央、相关部门会议来看，协同治理，全方位、多层次、立体化监管体系等一再被强调。

2021年12月17日的中央全面深化改革委员会第二十三次会议强调，“要统筹推进市场监管、质量监管、安全监管、金融监管，加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，堵塞监管漏洞”。

对于如何构建全方位、多层次、立体化监管体系，提高市场监管效能，市场监管总局局长张工曾表示，“进一步形成协同监管的规制合力。推进市场准入、行业监管和竞争监管等更加紧密衔接，更加注重由监管执法个案对接向深层次制度对接转变”。

“数字经济的发展对传统的行政监管提出了很大的挑战。”陈兵告诉21世纪经济报道记者市场规制和共享经济，以数据采集、流通、开放为例，涉及不同区域、不同层级行政部门，需要提升市场监管与行业监管、微观监管与宏观调控、跨部门、跨层次、跨区域的全方位、多层次、立体式的协同监管行动力。

根据《规划》提出的发展目标，到2025年数字经济治理体系更加完善。协调统一的数字经济治理框架和规则体系基本建立，跨部门、跨地区的协同监管机制基本健全。政府数字化监管能力显著增强，行业和市场监管水平大幅提升。政府主导、多元参与、法治保障的数字经济治理格局基本形成，治理水平明显提升。与数字经济发展相适应的法律法规制度体系更加完善，数字经济安全体系进一步增强。

探索与数据要素价值相适应的收入分配机制

数据已与技术、人才、土地、资本一并被列为生产要素，其在数字经济时代是关键的生产要素，对其他要素效率起到倍增效果。

如何充分发挥数据要素作用？《规划》给出了方向：强化高质量数据要素供给、加快数据要素市场化流通、创新数据要素开发利用机制。

数据要素供给是促进数据资源化的第一步。《规划》称，支持市场主体依法合规开展数据采集，聚焦数据的标注、清洗、脱敏、脱密、聚合、分析等环节，提升数据资源处理能力，培育壮大数据服务产业。

数据要素市场的搭建是发挥数据要素作用的关键。陈兵指出，数据要素市场化配置的前提是明确数据产权归属，基础是构建统一开放的数据要素市场，发展是健全高效的定价机制，底线是保障数据要素安全发展。

此次《规划》中也提及，加快构建数据要素市场规则，培育市场主体、完善治理体系，促进数据要素市场流通。鼓励市场主体探索数据资产定价机制，推动形成数据资产目录，逐步完善数据定价体系。

为何数据确权、定价机制如此重要，一再被强调？

北大信息技术高等研究院研究员方燕表示，数据价值激活的前提是数据自由有序流转。对于公共数据而言，强调数据开放共享；对于社会商业数据，则是数据交易流通。数据确权是数据交易流通的前提条件，数据定价是数据交易流转的指挥棒。

不过数据确权、定价并非易事。

数据的复杂属性致使其权利属性难以明确等困境，并且过早、过严、过窄地确权，可能会制约数据流动和数据产业发展。

数据定价机制也是难题。“与传统要素相比，数据要素具有非排他性、价值的低密度性、复用性等截然不同的特征。数据产业链涉及数据的采集、传输、存储、使用、清理等各个环节。数据要素定价机制的不明确，直接导致了市场难以发挥资源配置的作用，妨碍数据要素高效循环。”陈兵指出。

方燕表示，数据确权定价方面国内政策已经有基本原则。但是距离具体实操还有差距。国外在这方面也基本如此。同时，涉及其中的许多理论问题尚未攻克。

按照《规划》的发展目标，到2025年数据要素市场体系初步建立。数据资源体系基本建成，利用数据资源推动研发、生产、流通、服务、消费全价值链协同。数据要素市场化建设成效显现，数据确权、定价、交易有序开展，探索建立与数据要素价值和贡献相适应的收入分配机制，激发市场主体创新活力。

接下来如何按照《规划》目标进行突破？

陈兵建议，以“数据相关行为”为基准设计动态权属制度；构建统一开放的数据要素交易市场；建立健全数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。

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