当前我国消费性服务业存在部分行业有效供给不足、供给质量相对较低、结构性不平衡、保障相对不足、对外开放程度较低且国际竞争力较弱等问题，应重点通过“增供给、提质量、促改革、扩开放、优环境”，推进消费性服务业供给侧结构性改革，实现消费性服务业创新发展。

国研视点

王微 王青 赵勇

加快发展消费性服务业具有重要意义。有利于满足居民消费需求升级和对美好生活的需要；有利于实现服务业发展质量、效率和动力变革；有利于培育和壮大经济增长新动能；有利于扩大国际影响力和竞争力。

当前消费性服务业发展面临的诸多问题和障碍

（一）消费性服务业发展存在的突出问题

部分消费性服务行业的有效供给不足。受多方面因素的制约，医疗、养老、体育等行业发展相对滞后，总量供给不足。以养老服务为例，2016年每千名老年人拥有养老床位仅为31.6张，为国际标准的一半左右。再如体育产业，体育基础设施建设滞后、体育赛事服务体系不健全、职业体育与社会联系不紧密，难以满足居民对体育服务的需求。另外，一些领域结构性过剩与结构性不足并存，低端化、同质化的服务供给过剩，但高品质、特色化服务供给则相对短缺，与居民需求不适应，致使很多消费需求流失到境外。2009—2017年，我国旅游服务贸易逆差由40.27亿美元快速扩大到2161.00亿美元。

消费性服务业供给质量相对较低。由于行业从业人员素质较低、管理水平不高等原因，我国消费性服务业供给质量整体相对较低，部分行业或领域的消费者满意度不高。据调查，2004—2016年，服务业万人投诉量从1.13件上升至2.00件。2017年，全国消协组织受理的服务类投诉达到38.28万件，占总投诉量的52.67%，占比相对于2016年上升16.72个百分点。其中，销售服务、生活社会服务类、文化、娱乐、体育服务居于服务类投诉量前列。

消费性服务业供给存在结构性不平衡。部分消费性服务行业发展结构不平衡，劳动力低成本优势不断弱化，新的技术和商业模式优势仍有待形成。一些行业仍以国有经济为主导。例如，2016年，国有控股投资在“教育行业”“卫生和社会工作”“文化、体育和娱乐业”“居民服务”城镇固定资产投资完成额中的占比分别为74.45%、52.29%、47.78%、35.25%，都超过了整个服务业的平均水平。

部分消费性服务行业人才、资本、基础设施保障不足。总体上看，我国零售、住宿和餐饮、居民服务等行业从业人员素质相对较低，对提高服务质量有一定影响。同时，多数消费性服务业融资能力有限，特别是资本市场在支持融资、发债以及知识产权抵押等方面的作用还不明显，知识产权保护体系不完善。此外，与零售、旅游、文化娱乐、教育医疗等相关的基础设施和配套设施整体还不是很完善，特别是不同行业基础设施之间的融合联通性不强，城市商务区、旅游景点、交通枢纽与主要商业网点、商圈建设的脱节现象较为普遍。

对外开放程度较低且国际竞争力较弱。2016年，我国消费性服务业主要行业的外商固定资产投资完成额为297.5亿元，在服务业城镇固定资产投资完成额中的占比不足1%。同时，我国部分消费服务业国际竞争力相对较弱。2009—2017年，旅游服务贸易逆差占全部服务贸易逆差额的比重由2009年的26.3%迅速提高到2017年的90.2%。我国旅游业贸易竞争力指数（TC）由2005年的0.15下降到2017年的-0.74。

（二）消费性服务业发展面临的体制机制障碍

部分行业准入限制较多。当前，教育、医疗、育幼、养老、文化行业的准入限制相对较多，特别是对外资的进入限制更多也更为严格。行业的行政垄断和地域保护也比较突出，涉及的前置审批、核准、认证项目较多，执行层面变相设置的不合理规定现象也比较普遍。同时，消费性服务业未开业企业、无债权债务企业注销制度也较为繁琐。此外，与消费性服务业相关的行政审批时间过长、行政审批透明度和审批方式信息化程度较低，与实践中服务业态和商业模式快速创新的要求不相适应。

行业监管理念及体制机制滞后。部分行业的监管归属不明晰，政府监管部门职能交叉且监管协调困难。例如，便利店快餐和配餐食品经营领域，工商、食药监、环保等部门监管权责不清且不同地区监管标准和执行尺度不统一；民宿客栈、农家乐等经营主体在工商注册、消防监管、治安管理等方面的管理归属不明确。行业监管方面重审批、轻监管，过分强调事前审批和“以审代管”，部门监管有效协调不足，“救火式”监管方式依然较为普遍。

相关法律法规不完善。一些法律法规不适应消费性服务业新业态、新模式发展的需要，在执行过程中还存在配套法规不完善、相关法律缺乏协调性等问题。同时，一些关键领域和重点环节法律缺失情况较为突出。例如，在规范线上线下企业公平竞争、消除互联网领域市场垄断等方面，缺乏针对性的立法和跨区域执法依据；在网约车、短租民宿等共享经济领域，缺少明确的法律法规适用条款。

配套制度不健全。目前，我国消费性服务业涉及的增值税、消费税、个人所得税、关税等税制设计与行业发展不相适应。以产值、税收为主的政绩考核体系，缺少对小微企业特别是轻资产服务企业的有效引导和扶持。同时，配套制度落实不到位制约了消费性服务业的发展。例如，旅游业及相关消费性服务业的发展，有赖于带薪休假、弹性作息制度的落实和执行；又如文化、体育和娱乐行业的发展，需要学校和文化部门所管理的公共场馆和场地对社会的开放等。

进一步深化消费性服务业供给侧结构性改革的建议

紧紧围绕“增供给、提质量、促改革、扩开放、优环境”的思路，进一步深化供给侧结构性改革，促进消费性服务业创新发展。

（一）增供给

增加消费性服务有效供给。鼓励和支持各类市场主体，加大幼儿教育、职业教育、医疗、养老康复、健康管理等领域的服务供给，加快推动动漫游戏、创意设计等文化体育产业发展。

培育和发展新兴消费性服务行业。适应消费升级新需要，重点培育以人力资本服务、信息消费、网络消费、数字消费、绿色消费、时尚消费等为代表的新兴消费性服务行业。

鼓励技术创新和商业模式创新。加快数字技术的广泛深度应用，不断促进新服务、新业态和新模式创新发展，提升消费性服务供给的便捷性和良好体验性。

（二）提质量

提升服务质量。鼓励企业强化服务质量意识，制定服务标准和规范。鼓励企业加强员工培训，提高服务技能。积极运用新理念和新技术，精细服务环节，延伸服务链条，创新服务方式，改进服务流程，不断提高服务质量。

改善服务管理。积极运用互联网、大数据、人工智能等现代信息技术，加强服务规范和监督管理。规范服务质量分级管理，加强质量诚信制度建设供给侧结构性改革视角下的共享经济，完善服务质量社会监督平台、服务质量治理体系和顾客满意度测评体系。

（三）促改革

进一步放宽市场准入，鼓励公平竞争。放宽市场准入条件。放宽健康、医疗、整容美容、文化等领域的市场准入条件。对确需保留的准入限制，应建立公平、透明、规范的准入规范，在准入条件上减少或降低经济性要求。消除行政性垄断和地域垄断，取消执行层面变相设置的不合理规定，促进各类市场主体公平竞争。

减少审批环节和流程。减少涉及服务经营资质、许可及评级等方面的行政审批、核准、认证项目，破除各类显性、隐性准入障碍。进一步优化审批流程和环节，缩短审批时限。

加快监管协作，推进监管方式创新。明晰职能部门监管事权和职责。在推进政府职能转变的基础上，进一步明晰政府职能部门间的监管职责，统一行业监管标准和执行尺度。全面规范部门自由裁量权，避免多头执法、重复监管和一事多罚。

强化监管机构间的协作。促进部门间监管标准、运行监测、信息共享、认证审批等方面的协作、融合和统一，加强信息共享和联合监管执法。

创新监管方式方法。鼓励建立综合性执法机构，积极利用数字化监管技术和设备，创新监管方式，建立常态化、制度化监管机制。充分发挥行业协会、征信机构、金融企业等社会化组织的间接监管与约束作用。

放宽市场主体设立和退出的条件限制。支持各地结合实际放宽新注册消费性服务业企业场所登记条件限制。适当放宽对非营利机构、专业服务业领域个人执业等主体发展的限制供给侧结构性改革视角下的共享经济，完善登记注册制度，确立各种新型服务组织的合法经营地位。积极探索适合消费性服务业特点的未开业企业、无债权债务企业简易注销制度，建立有序的市场退出机制。

加快消费性服务领域国有企业和事业单位改革。加快推进消费性服务领域所有制改革，推动国有服务企业建立现代企业制度和法人治理结构。事业单位应加快推进法人治理结构、产权制度、经营决策机制等方面的改革，促进事业单位向非营利机构或现代企业转变，并积极引导和鼓励社会资本参与事业单位改革。

（四）扩开放

推动消费性服务领域的开放。借鉴国际上高水平双边或多边自贸协定的经验，在互惠互利基础上推动中国与贸易伙伴之间在健康医疗、教育文化等领域的相互开放。

加强开放综合试点探索。以自贸试验区、服务业综合试点城市为依托，加大消费性服务业扩大开放的创新探索，加快复制推广成熟经验。

优化服务贸易结构。积极扩大新兴消费性服务进口，充分发挥技术和知识溢出效应，改善消费性服务业供给结构。

提高国际消费便利化。进一步简化和优化人员出入境管理规章制度，积极扩围双边免签证国家，加强国内不同口岸和城市出入境信息共享；探索对游学、医疗、美容、庆典、老人等特殊游客和人群提供入境签证便利化措施；提高邮轮母港的游客出入境管理便利化水平。

（五）优环境

完善公共服务设施及商业服务载体。进一步完善消费性服务业相关基础设施规划，增强不同行业和领域基础设施之间的融合性、联通性和衔接性。不断优化商业设施布局，促进传统商圈向消费体验中心、休闲娱乐中心、文化时尚创意中心、商品和服务设计定制中心、消费业态和模式创新中心等新型发展载体转变。

加强法律法规和标准体系建设。加快电子商务、互联网支付、共享经济等新兴服务领域的立法规范，明确适用条款和细则，防范和化解各类交易和服务纠纷。加强消费性服务业标准建设，完善消费性服务业重点领域的认证认可制度。

完善相关配套制度。适当调整消费性服务业适用的增值税、消费税、个人所得税、关税等条款，加大消费性服务企业在研发投入、职工培训、技术改造等方面的税收激励。进一步完善促进消费性服务业发展的带薪休假、弹性休假制度，以及文体设施和场馆场地的开放和共享制度。

（作者单位：国务院发展研究中心市场经济研究所）

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