从变迁视角来看，我国政府在养老保障体系中扮演的角色持续处在转变之中。与此同时，在人口老龄化背景之下，代际与养老责任持续流变、老年群体内部异质化不断凸显、人口老龄化趋势难以扭转。在这一背景之下，养老制度一方面处于持续发展之中；另一方面也存在福利承担者和接收者的长期缺位、养老政策的冗余和繁杂、忽视养老制度建设的成本、巨大的城乡与区域差异等困境。因此，要通过合理引导预期、促使生育率回升、逐步延长退休年龄、推动农村人口转移与城市化、建立健全覆盖全体国民的基本养老与基本医疗保险制度、明确养老服务的内容与服务主体、建立家庭内部的合作分工制度、推行智慧养老等路径应对老龄化挑战。

从变迁的视角来审视养老制度的转变与发展

在现代化转型之中，人口老龄化与工业化和城市化并进，庞大的人口基数和不断增长的平均预期寿命，使得中国成为世界上老年人口最多的国家。第七次全国人口普查公报显示，2020年中国60岁及以上与65岁及以上人口分别达到2.64亿与1.91亿，分别占总人口的18.70%与13.50%。在人口老龄化程度不断加深的时代背景下，有必要从变迁的视角来审视养老制度的转变与发展。

新中国成立以来，我国政府在养老保障体系中扮演的角色先后经历了全能主义、国家责任收缩和国家责任回归三个发展阶段。在计划经济年代，国家面临经济建设的重大任务，养老保障体系也要服务于社会主义改造的总体目标，国家利益完全压过了个人利益。在这一阶段，“国家—单位”承担了养老保障的主要责任，但这种养老保障职责也在政治层面与家庭捆绑。在20世纪80~90年代，在“效率优先”原则下，养老保障市场化改革大幅削弱了国家角色，旨在凸显个人与家庭的责任和社会力。与此同时，在全力促进四个现代化建设背景之下，为了释放个体的创造性和工作热情，国家推出了一系列相关的经济政策和社会政策改革。在世纪之交，前一阶段市场化改革所积累的福利供需矛盾以及政府自身财政能力的增强和执政理念的转变，伴随着单位制的式微，公私分离的趋势渐渐出现，国有企业改制，以效率和利润为导向，以松绑和减负为手段，以前由单位包揽的各种社会再生产和照料功能逐渐社会化和市场化，回归为个体与家庭的责任，使得国家在当前养老保障制度改革中得以重新回归。然而，这种“回归”是相较于前一阶段的“适度回归”而非“全面回归”。近年来，国家政策开始愈加倾向于强调家庭在养老保障中的重要性，在宏观宣传层面提出“为国建家”，在政策层面推出大量家庭养老的政策措施。

因此，如何确定国家在养老保障中的介入程度，或者说区分国家相对其他养老责任承担主体的角色比重，构成了当前实务界与理论界关注的焦点。一方面，在人口老龄化程度不断加深的当代中国，由家庭担负养老的完全责任会给子代造成过重负担，影响了劳动积极性，抑制了经济活力；另一方面，在中国进入“存量改革”的新阶段，有限的物质资源意味着政府在养老保障上的过度投入将减少在其他政策上的资源分配。基于此，在国家对于养老责任介入和承担的宏观背景之下，如何理解社会变迁之下的人口老龄化与养老保障制度，如何达到“政府-家庭-个人”在养老责任承担上的最优分配，就显得尤为关键。

社会变迁与人口老龄化

（一）代际与养老责任流变。在现代化浪潮下，一方面由于人口老龄化、家庭结构与代际关系变迁的共同作用；另一方面伴随着亲子平等、情感沟通和理解等现代家庭文化观念逐渐兴起，家庭代际传统“反馈模式”的互哺功能和传承功能呈现急剧弱化的态势。进一步，伴随着社会变迁和家庭结构的重塑，出现了家庭结构的核心化、家庭经济权力的代际转移、代际关系的重塑、人口流动导致代际分离、养老供需失衡以及家庭养老文化的弱化。与此同时，计划生育政策在迫使人们改变生育行为的同时，也在重塑家庭的结构与功能，并衍生出出生人口性别结构失衡、独生子女特别是失独家庭养老等问题，这些负效应都直接或间接地与家庭养老服务功能弱化与家庭养老经济功能分化相关。此外，由于现代社会中工作与家庭的时间密集性特征越发突出，导致劳动者工作与家庭时间投放之间的矛盾加剧，严重影响了子代对父母的照顾。在家庭离散化、小型化与子代家庭成员时间商品化程度不断提高的共同作用下，家庭养老保障面临新的严峻挑战。

在中国社会，传统与现代之间一直呈现出对话与博弈的状态，在养老责任方面，传统文化和责任伦理仍然影响着人们的观念和行为，不能忽视其对家庭养老的影响。代际关系中基于血缘的情感和责任仍是家庭认同的基础。所以，如家庭现代化理论所言，现代性因素会在一定程度上重塑个体价值观，打破代际均衡。核心家庭模式会逐渐扩展，人们家庭观念的转变将带来孝道伦理的衰落，进而造成家庭养老功能的部分外溢，但孝道观念仍可在一定程度上在家庭养老中发挥约束作用，家庭养老仍是中国老年人养老的重要方式。

（二）老年群体的异质化。老年是人生的最后阶段，但这一阶段的生活形态却是由其一生的经验所形塑的，老年阶段的生活、意义及其困境是个人选择和社会政策的结果，老年阶段的不平等是一个持续积累的过程，也是社会结构与个人能动性相互作用的动态过程，其中社会政策变迁对累积过程具有决定性的影响。改革开放之前，经济上以平均主义为基调，但存在严重的政治分化和政治歧视导致的社会不平等现象，改革开放之后，经济体制改革使中国进入了全面的转型期，经济分层替代政治分层成为影响社会分化的重要原则，而一系列社会政策的改革，特别是教育、医疗、住房和社会保障制度的市场化改革，使个体在改革前累积的许多生命历程资本的价值发生了转变。资本累积的风险被逐渐加大，而承担这一风险的主体则越来越个人化和家庭化，国家在社会保障中的责任开始减弱，而个人、市场和社会的责任则被不断地强调，个人之间的分化逐渐拉大。总体而言，当代的老年人经历过计划经济时期，也分享了改革开放以来经济快速增长所带来的差异化体验和成果，由于长时段的累积效应，老年群体内部差异要显著大于其他年龄阶段，这种差异显著体现在城乡、年龄、健康状况、知识水平、财富积累、政治权力等纬度，老年人口内部在多元的客观维度上存在着严重的阶层分化。

因此，需要明晰的是，差异化的老年群体对于家庭养老的需求程度也呈现出异质性，拥有良好的养老保障的城市老年群体与处于养老保障的真空、低水平状态的农村老年群体，健康的老年群体与失能的老年群体之间在养老需求上具有显著的差别，养老成本和老年生活状态分殊。

（三）人口老龄化趋势难以扭转。中国妇女生育率自20世纪90年代初就降至更替水平以下，人口变化呈现出少子老龄化的特点，早在21世纪初就跌入低生育率陷阱（总和生育率≤1.5）。第七次全国人口普查数据显示，2020年我国出生人口仅为1200万人，妇女总和生育率低至1.3，大大低于更替生育水平（2.1）。相较于其他社会经济变量，人口变量具有特殊性，具备惰性、累积、惯性、周期性、不可逆等特点。长期而言，虽然人口数量具有惰性特征，但由于其累积性与惯性使然，人口内部会积累某种势能与惯性，人口的某种发展趋势一旦形成，短时间内不可能逆转，政策环境的改变对其短期的影响甚微。持续低生育率将与未来人口负增长紧密相连，意味着人口内部潜藏着负增长的潜能，而这种潜能正在加速集聚。在这一背景之下，即便在生育配套支持措施加持下，“三孩”生育政策的实施，或许会在短时间内促使出生人数的小幅增加与生育率的略微回升，但对生育率过低与出生人数严重不足的中国而言可谓“杯水车薪”，少子老龄化等长远趋势更不会因为“三孩”新政而得以逆转。

事实上，低生育率现象并非中国独有，20世纪世界后工业社会和新兴工业社会相继出现低生育率现象。发达国家治理低生育率问题的经验表明，一旦掉入“低生育率陷阱”，便会形成很强的粘黏性。尽管部分发达国家通过各项鼓励政策刺激生育，推动了生育率的有限回升，但真正摆脱“低生育率陷阱”者寥寥无几。试图扭转中国持续低迷的生育率趋势，不仅需要生育政策刺激，更需要足够的时间。

养老制度现状与反思

从世界范围来看，社会政策的发展一直在国家干预与社会自我负责之间左右摆动，在意识形态、经济发展和社会结构转型的时代背景下经历着复杂的转型。有关“国家”在社会福利体系中的角色基本有两大观点：一是以自由主义为代表的主张个人应为自身福利负责，主张自由放任、减少国家干预；二是以凯恩斯国家干预主义为代表，主张国家聚集资源，并对社会福利承担主要责任。在中国，20世纪80年代以来的社会福利制度改革似乎一直深受自由主义的影响，试图通过国家责任收缩、引入市场机制的方式达到构建新型福利体系的目的，市场化特征明显。但自从90年代末特别是进入21世纪以来，这一趋势却开始出现明显的转变，国家干预在社会福利领域中越来越明显。

在这一背景之下，我国养老保险制度从长期的试验性改革走向稳定发展的道路。2009年，我国开始推行新型农村社会养老保险试点。2011年，《社会保险法》开始施行，城镇居民社会养老保险试点也于2011年推行，并于2014年建立了全国统一的城乡居民基本养老保险制度，养老保险制度已基本实现了“全覆盖”。2019年年末，全国领取城镇职工基本养老保险的离退休人员为1.23亿人，城乡居民基本养老保险领取待遇人数为1.60亿，两项合计超过了60岁及以上人口总数。2005年出台的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定，根据在职职工的工资和物价变动情况对退休人员养老金进行动态调整，截至2020年已实现了“16连涨”。

在养老保险制度之外，国家还在建构积极应对人口老龄化的两大政策体系：一是长期护理保险制度，重点解决失能失智老年人照护问题；二是基本养老服务制度，制定基本养老服务清单及标准，明晰政府养老服务责任定位，增强养老服务保障能力，更好发挥有为政府作用。

然而，养老福利制度的建立也面临诸多困境。首先，福利承担者和接收者的长期缺位。福利制度作为财富再分配与责任再分配机制，在程序层面需要听取政策受益者和责任承担者对政策的意见与评价，但在我国，福利政策的制定与出台是一个国家主导的过程，福利体系中的重要主体并未在场。其次，国家养老政策冗余和繁杂，国家以及地方政府为了在政策层面彰显对养老议题的倾斜和关注老龄化 共享经济 建立规范，出台了大量单调重复、可行性低、空洞、缺乏实质意涵的政策。再次，忽视养老制度建设的成本。制度建设本身不仅不能直接创造财富，而且制度运行需要花费成本，有时成本还异常高昂。与此同时，老年人口数量多、增长速度快与老龄化程度不断加深，将是21世纪中叶前我国人口的新常态，养老压力日益增大，且面临着经济转轨、社会转型与人口转变的复杂背景，养老保障制度的成本议题将会日益凸显。最后，巨大的城乡、区域与群体差异。社会保障制度的建立与完善，为解决养老问题提供了物质保障，使得部分城市老年群体在养老方面拥有更多的自主权与选择方式。与此同时，农村地区的老年群体却面临着更为直接和巨大的剥夺与贫困风险。

与此同时，20世纪晚期以来，伴随着西方发达国家财政赤字、工会缩减、福利依赖等问题的出现，国家介入福利供给的合法性开始遭到质疑。在这一背景下，需要考量福利刚性可能带来的长期效应，而中国经济发展的黄金时期已经过去，当前中国的基本国情表现为：一是政府财政收入增速减缓；二是政府要承担的责任不断增大；三是政府财政供养人员不断增加；四是人口老龄化程度不断加深，60岁以上老年人口将于2026年前后超过3亿，2035年将超过4亿，2055年达到峰值4.88亿，占比将达到35.6%。此外，人口平均预期寿命不断延长、高龄老年人口比重不断增加，且伴随身体和认知功能下降，导致养老保险和照料护理压力与日俱增。

老龄化应对策略

（一）合理引导预期。当前，受育龄妇女规模下降、生育率低迷、婚育年龄延后、二孩家庭基数较低、孩次递进比边际递减、生育意愿与生育行为趋同等多种因素的制约，生育政策调整对我国出生人口与生育水平的预期影响将十分有限，也无法对中国人口发展趋势产生根本性影响。应当做好充分的心理准备，接受长期少子老龄化的人口现实，在人口问题的应对中，明确政府、市场、社会、家庭与个人的职责与权利，适度降低对政府与社会的福利预期，回归个人与家庭的应尽责任。

（二）采取综合措施促使生育率回升。生育率维持在更替水平附近，不仅促使人口自身的可持续发展能力增强，而且是社会保险基金可持续筹措与可持续使用的基础与前提条件。因此。中国应尽快取消限制性生育政策，促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，健全重大经济社会政策人口影响评估机制，通过实施包含家庭税费减免、住房制度改革、家庭政策支持与女性权益保障、教育制度改革在内的多元生育激励措施，促使生育率回升。

（三）逐步延长退休年龄。人的健康长寿不应仅仅理解为享受的时间更长，而且意味着要更长久地工作，否则，依靠他人与社会赡养的时间也就越长。人的工作年限与退休年龄应该与平均预期寿命相匹配，伴随着平均预期寿命的提高，退休年龄也应该相应地提高。提高退休年龄，一是增加养老保险收入，相应减少养老保险支出，增强养老保险基金的持续支付能力；二是增加劳动力供给，缓解劳动力不足，促进经济增长，进而增强应对人口老龄化的能力。此外，逐步延长退休年龄是一个应然问题，而不是一个民主问题，亟须进行保险精算，并广泛开展宣传工作，向社会解释清楚延迟退休年龄的必要性与紧迫性。

（四）农村人口转移与城市化。人口城市化本质上是劳动力的优化配置，能够促进经济增长。目前，中国仍处在城市化快速发展阶段，迄今为止农村户籍人口仍占很高比例，城市化依然是中国最为重要的发展动力。同时，中国已经逐渐形成了不同区域、类型、层次的城市群，也是我国保持现代化活力的重要支撑。与此同时，进一步推行劳动力自由迁徙和城市化，还有利于农村土地制度变革与农业现代化的实施。

（五）建立健全覆盖全体国民的基本养老与基本医疗保险制度。一是建立健全覆盖全体国民的基本养老与基本医疗保险制度。关注养老保障制度的城乡与区域差距。政府有必要进一步推进和完善“新农保”。二是维持适度的养老保障水平。养老保障制度的完善也需要适当地嵌入生育补贴，部分抵消福利引致的负向激励。未来我国养老保障制度变革的方向应当是更加的普惠化、公平化与去差别化，既要维持代际间的利益平衡，适度减轻年轻人的养老负担，又要推动老年人实现自我养老的观念转型。三是完善养老保障金支付体系。在法定退休年龄时领取退休金的初始比例为１的基础上，针对提前退休和延迟退休有相对应的减少和增加一定的养老金领取比重。对于提前退休和延迟退休制定完善的法律制度进行约束和鼓励，这需要中国政府能够“立法先行”，制定出有效合理的延迟退休的法律规定，更好地改善养老保障金支付体系，切实提高老年人福利水平。

（六）明确养老服务内容与服务主体。在当今中国现代化变迁的时代背景下，个体现代化水平受到不断变迁的社会结构与制度的影响。老年人对子女为其提供赡养的预期一般比年轻一代的赡养预期更高，通常可细分为经济支持、生活照料与精神慰藉三个方面。因而必须建立多层次的养老保障体系，吸纳包括市场力量在内的各种资源一起解决养老问题。聚焦老年人不同养老阶段的实际需求，整合多方资源，发挥个人、家庭、市场、社会、政府之合力，探索建立以“自我养老服务为基础、家庭养老服务为依托、社会养老服务为补充、政府养老服务为兜底”的分工明确、多元互补的养老服务体系。

（七）建立家庭内部合作分工制度。随着社会变迁和家庭转型，儿子养老的压力不断增加，逐渐激活了养老责任分配中的家庭政治，并倾向于扩大家庭养老责任配置的主体。家庭作为一个经济利益共同体老龄化 共享经济 建立规范，同一家庭内部子女之间会寻求一种成本最小的分工模式，达到资源配置的帕累托最优。在养老资源的提供上则表现为由经济实力较强的子女提供经济支持，由其他子女提供生活照料，这样整个家庭在福利方面就可以达到效用最大化。

（八）推行智慧养老。一是在技术层面实现数据驱动管理。智慧养老借助大数据对老年人进行健康管理，通过智能健康设备的数据传输功能构建老年人健康档案，并在平台上实现集中管理。二是在服务层面实现供需精准匹配。智慧养老以平台为中心构建家庭、社区和机构三维养老服务网络，利用大数据、云计算等技术精准匹配需求，全方位满足老年人的健康、生活和社会需求。三是在组织层面实现智慧可视决策。智慧养老通过改变信息交流传递方式，提供可视化的分析和多方位的决策管理。

（作者单位：南京大学社会学院；本文为南京市发展和改革委员会课题的部分研究成果）