业内专家详解网络餐饮服务食品安全监管办法核心问题

家庭厨房外卖模式能否进入合规经营行列

对话人

中国农业大学食品科学与营养工程学院副教授 朱 毅

中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员 孙娟娟

《法制日报》记者 赵 丽

“线上线下一致”原则如何落实

记者：《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》的一个重点就是明确了“线上线下一致”原则，即入网餐饮服务提供者应当具有实体经营门店并依法取得食品经营许可证，并按照食品经营许可证载明的主体业态、经营项目从事经营活动，不得超范围经营。网络销售的餐饮食品应当与实体店销售的餐饮食品质量安全保持一致。

在采访中，有监管人员透露，网络订餐平台公示的餐饮单位经营许可证存在伪造或被调包问题不是个例，“上传至平台的证照可能被涂改或者PS。另外，有的商家没有证照，但是上传了一个有资质的证照，却与真实商家的证照不一致”。

朱毅：现在跟以前不一样了。在各种监管方式下，平台的监管力度上去了，但是商家的素质并没有因此得到提高。所以，现在就变成了一个游戏，在不法商贩眼里，平台管得紧没关系，反正上有政策下有对策，他们有层出不穷的对策来规避。

要想遏制这种情况，两个方面需要调整。一个方面在于，平台不能仅仅停留在审核上传证照这种线上审核方式，还得增加线下考察环节，线上线下相结合，这样才能有一个不错的效果。另一方面，一旦发现商家存在违规情况，就永久性驱逐，还可以鼓励群众举报。可以用这些方法来遏制这一不良现象。

记者：的确，一些地方的监管人员直言，对网络订餐等新兴食品业态的监管还处于摸索之中，要想保证“线上线下一致”原则落实，还有待未来发展。

孙娟娟：对于落实“线上线下一致”原则，应该从线上线下“两手抓”来落实。

线上是指网络餐饮服务第三方平台提供者应该落实此次管理办法所要求的义务，包括登记、监测、报告等。其中与线下密切相关的一个衔接点是关于经营资质的登记。在这一方面，网络餐饮服务第三方平台提供者和相关监管部门的数据应实现共享，方便核实。

相比之下，线下对于无证经营的监管也是线上合规经营的保障。在此基础上，通过双方的信息通报、即时查处的合作，也可以防控无证经营问题。

如何理解“实体店铺”怎样监管

记者：据我们调查，目前一些盒饭、火锅等外卖都没有实体店铺，此类外卖在未来如何被淘汰？平台是否有责任进行剔除和筛选？

孙娟娟：就餐饮行业而言，监管的一个基本理念是基于公众健康的保护，通过准入制度确保入市经营主体及其行为的安全合规性。

鉴于食品以及餐饮行业的业态复杂性，如大量的小规模经营主体，入市要求本身也在转变中，即由一些地方创新针对小规模主体的准入管理制度，例如以登记、备案等方式替代许可。这本身表明了监管思路的与时俱进，进而平衡安全保障和创业、就业等经济发展问题。

在这样的背景下，此次“办法”对“实体店铺”的要求也是以准入的方式确保餐饮服务可以符合相关的安全要求共享厨房经营模式合法吗，包括在发生安全问题时，可以根据主体的相关信息即时查找问题的源头。因此，就外卖的发展和平台的责任而言，确保其商户的“合法资质”是第一位的，换言之，没有获得准入的实体店铺抑或没有实体店铺的，都将无法在网络餐饮服务第三方平台上销售。在此基础上，平台则应当进一步通过内部的管理体系确保外卖食品的“动态安全”。

记者：你刚才也提到，“办法”中对“实体店铺”是有一定要求的。实体店铺及相关许可证是食品安全管理及保障的基本前提，互联网时代外卖餐饮也不能例外，具备实体店铺，才具备随时接受行政主管部门监管的基础；具备食品经营许可证，才可能具备食品安全的保障。并且，实体店铺不必然是租金昂贵的门面房，只是要求食品经营者固定生产加工场所，并没有增加其成本。在今后，如何定义“实体店铺”显得尤为重要。

孙娟娟：“实体店铺”的实质性要求在于符合餐饮的准入要求。在这一方面值得注意的是，除了针对经营许可的一般性要求，食品安全法本身也规定了食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。相应的，如果是以“小业态”存在的实体店铺，可以参照地方的相关管理办法申请入市资质，进而借助平台实现更多的创收。

朱毅：如果我们把“店铺”理解成有生产空间，那么各类家庭厨房、火锅外卖都是有的，但是我们通常理解的“店铺”还是应该有经营的含义，应该纳入有关部门的监管之下，证件齐全，才构成合法合规的实体店铺。

家庭厨房类外卖能否继续生存

记者：“办法”尚在征求意见稿阶段便在业界引发讨论。家厨平台“回家吃饭”相关负责人在接受媒体采访时表示：“回家吃饭”的模式是共享经济，不同于传统餐饮经营状态，也不适用于当下既有的法律法规，希望政策能给市场创新以空间。

孙娟娟：从整体上来说，共享经济是互联网时代的新经济，构建有利于创新的规制环境本身也是政府部门所考虑的，这包括了监管方式的“应变”和“自变”，前者包括探索和平台的合作，后者包括改变既有的规制方法，例如通过登记、备案强化事中事后监管，这也体现在对小规模饮食业态的监管上。

然而，食品行业的特殊性在于安全至上，因此，即便结合共享经济来实现创新，也应该守住保障安全的底线。就餐饮而言，现在的明厨亮灶以透明化的方式来确保餐饮的安全合规，在此基础上，还有主管部门的检查和抽查。相比之下，在食材的来源、加工的卫生、添加剂的使用等方面，家庭厨房存在不透明以及监管缺失的问题。对此，食品安全的监管在于预防而不是对问题导向的回应。如果在食品方面的规制是观望，那么一旦发生问题，不仅会导致无可挽回的健康损失，也会造成消费者对行业和监管的不信任。

鉴于此，家庭厨房这样的小规模业态，可以结合地方针对小业态和新业态的监管要求，尤其是从准入方面的监管入手，寻求政府部门规制下的生存空间。

记者：那么，在新的监管办法下，家厨外卖能否找到合规的生存空间？

朱毅：对这种经营业态，我们不能假装没看到，也不能一棍子打死。我们还是应该出台相关细则，可以参照对小餐饮、小摊小贩的要求。虽然短时间内达不到五证齐全等诸多要求，但还是应该有一些具体的规则，让家厨外卖商家必须遵守。

首先，从业人员必须得有健康证，证明从业人员适合从事餐饮业务；第二共享厨房经营模式合法吗，应该有相应的环评指标，即家庭厨房的存在会不会对周围的家庭构成骚扰；第三，食品安全监管是底线，应该给家庭厨房划定经营范围和生产数量，明确哪类食品不能做、哪些可以做、最多可以做多少，这些问题必须细化；第四，要对家庭厨房经营者进行必要的食品安全知识教育，制定相关方法进行评估和考核；第五，要把家庭厨房纳入现有的监管体系之内，对其进行检查和抽查，严格控制其产能。

还有一点，要让平台承担起责任，比如说缴纳一定的保证金，一旦出现食品安全问题，平台先行赔付。这样可以督促平台提高准入门槛，严格审查经营者资质。

对于这种新兴的家庭厨房模式，我们不能一棍子打死，堵不如疏。我们必须对他们进行一定的规范和监管，把握住食品安全的底线。在此基础上，在政策上作出一定的弹性和变通，给这种新的商业模式一点空间。

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