共享经济立法滞后让监管维权难

□本报记者周宵鹏

出行有网约车、共享单车,甚至还有最近出现的共享汽车；吃饭有众多外卖O2O；家政服务有河狸家、e袋洗等共享服务；甚至还有随叫随到的上门美甲、上门按摩……毋庸置疑,凭借互联网打破传统行业限制的共享经济正在不断改变着人们的生活习惯。

然而,新业态的出现也带来了新的问题:骑共享单车发生意外找谁赔偿?共享服务从业者的资质和服务的质量谁来保证?进入共享平台的相关资金如何保障……事实上,分享经济已经对现行的法律法规提出了挑战,不仅由于立法的滞后导致乱象丛生,新模式的出现也令相关职能部门的监管捉襟见肘。网约车出现后很长时间,就因为缺乏法律监管而频发纠纷,即使如今拥有了合法有效的身份,但也时常处于争议之中。

相关专家表示,共享经济不是法外之物,新型互联网产业也不能任其野蛮生长,需要强化立法和监管的前瞻性,这正是对于新型经济模式和用户权益的最大保护。

监管遭遇新模式挑战

“别了!保定!”今年初,一批绿色的共享单车进入河北省保定市,仅仅几天时间后,运营该共享单车的公司却通过微信公众号平台发布消息,表示其虽然办理了正规的工商执照,但保定市城市管理行政执法局仍要求其回收共享单车、停止运营,文章直斥监管部门执法正当性。

正当市民质疑政府部门声音渐高时,剧情却发生了反转。保定市城市管理行政执法局回应称,运营共享单车的公司确实办理了工商执照,但布点占道、车身广告投放、收费定价等,都未经过任何相关部门的审批。因此,执法局要求该公司暂时把单车收回,待完善相关手续后,继续投放经营。随后,该共享单车公司发文对自己的过激行为道歉,并表示不会离开保定,马上补办相关手续。保定市城管执法局也设专人帮扶,帮助其完善手续。

这起事件正好反映了共享单车初期与政府管理部门之间的矛盾。事实上,由于乱停乱放、占道经营,共享单车投入初期的确令城管及相关管理部门“头痛”。

“共享单车停放地点涉及规划部门批准,否则属于占道经营；其定价涉及物价部门批准；发布广告涉及工商管理部门批准；而对于其车体后方显示的招商电话,属于户外广告投放,也应得到执法局的批准。”保定市城管执法局副局长佟启波告诉《法制日报》记者,共享单车在街头投放看似简单,但因其具体行为涉及多个部门管理范围,实际管理起来并不简单。

共享经济,一般是指以获得一定报酬为主要目的,基于陌生人且存在物品使用权暂时转移的一种新的经济模式,其本质是整合线下的闲散物品、劳动力、教育医疗资源。通常此种共享更多的是通过互联网作为媒介来实现的。而对于这种新模式,目前法律并没有明确的限定共享经济中企业对在自己的监管,政府管理部门或者针对共享经济具体规制对象的领域对号入座、自我定位,尝试着进行执法、“只扫门前雪”,或者只能因缺乏明确执法依据而止步不前。

即使是目前已经获得合法身份的网约车,各地监管部门的态度也并不相同。据了解,针对监管对象以谁为主、如何看待网约车驾驶员和平台之间的关系、监管手段如何体现这种新模式的特性等主要问题,交通运输部、北京市、上海市等解决网约车问题的管理方案,相关理解和监管思路也有所差异。

当共享经济从实体的汽车、单车发展为服务时,监管的难度变得更大。相对于共享单车和网约车,家政O2O是入户服务,用户要求复杂,入驻平台从业者资质难辨,缺乏明确的行业标准,服务风险更大。在行业监管本就存在空白的家政行业,“九龙治水”的各部门对线下监管尚且力不从心,线上监管更加乏力。

更难监管的是共享经济背后的资金池问题。根据ofo和摩拜单车公布的数据,其用户量已分别达到3000万和1000万,以此粗略估算,仅此两家的资金池就达到近30亿元。由于先交付押金的方式在法律上允许,并且法律未对押金管理作出明确规定,所以相关部门无法通过有效监管保障资金池的安全,甚至还有可能引发共享单车“变相募集或占有资金”的嫌疑。

维权面临新问题困扰

一辆登记注册为滴滴平台网约车的私家车在运营过程中,因乘客开车门与他人发生交通事故,造成人员受伤、车辆损坏,从而引发损害赔偿案件。2016年11月,北京市海淀区人民法院对这起“首例涉网约车案件”进行了宣判,乘客颜某与涉案网约车公司对超出交强险部分各承担50%的赔偿责任。

网约车平台在相关交通肇事伤人事故中的责任,以及驾驶人和平台之间的劳动关系认定,是这起案件判决中最为重要的问题。尽管侵权责任法规定,用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的,由用人单位承担侵权责任。但网约车平台却认为,自身仅是一个提供互联网信息服务的平台,平台方在网上将用户的用车需求提供给运营方,撮合两方的交易,故不应承担任何责任。

“平台公司与注册司机之间,可考虑将其认定为一种新型用工关系。”对于首例涉网约车案件的判决,北京海淀法院通报表示,网约车平台注册司机根据平台公司的指示,提供劳务服务,从而获取一定的报酬,在法律特征上更贴近于事实上的劳务关系。因此驾驶人系在接受平台指派履行合同过程中造成他人损害,平台作为接受劳务的一方应承担相应的侵权责任。

共享单车的纠纷似乎更加复杂。今年3月,北京市民冯某在使用ofo共享单车时下坡摔伤,当事人认为事故的主要原因在于车辆刹车故障,于是将ofo运营方北京拜克洛克科技有限公司起诉至法院,要求ofo方面赔偿医疗费用两万元,北京市朝阳法院受理了案件。

“在使用共享单车的过程中,消费者与共享单车平台之间实际上是租赁合同关系,但与普通租赁合同有一些区别。”清华大学法学院教授程啸认为,共享单车运营平台属于经营者,使用人是消费者,二者法律关系也受消费者权益保护法的调整与规范。

但是,相对于机动车事故责任划定,骑自行车发生意外的原因以及造成共享单车缺陷和故障的原因,现实情况更加复杂。据相关统计,今年以来,已公开的因骑共享单车发生的意外事故近20起,其中既有车辆故障问题,也有用户违反交规的问题,甚至很大一部分当事人不满12周岁。

出于分散赔偿责任风险的考虑,目前共享单车公司均会为用户购买保险。但是,业内人士表示,对于为消费者投了什么保险、在什么范围内赔付,目前很多运营公司没有明确的公示,消费者并不完全知情,有限的赔偿金额也并不会对重大意外起到大的作用。

前瞻立法改革老办法

在发展迅猛的共享经济领域,目前的立法明显滞后。“在互联网这个大江湖,法律界定变得模糊,规制对象涉及多行业、跨领域,商品交易量级随时间、空间的增长早已超出实业领域的负荷共享经济中企业对在自己的监管,法律在面对这些全新的理念、全新的产业时是否有全新的视角以应对日新月异的变化,能否实现政府监管、法律研究及治理同步,是最大的挑战。”中国电子商务协会政策法律委员会副主任阿拉木斯说。

有专家表示,在政府监管部门“应接不暇”的情况下,可以探索建立分级分类监管机制,即实行政府管企业、企业管服务两级监管。政府可以对企业平台进行定期审查,对服务中出现的违法违规现象进行问责与判罚；企业负责对运营中出现的各类问题厘清事实并承担责任。如此,监管部门并不直接介入新兴模式本身,将为共享经济发展和传统行业转型留出空间,避免行业监管“一刀切”现象扼杀行业创新和持续发展。

以家政O2O为例,在政府对平台资质进行审查后,在市场的竞争下,平台会自觉地提高运营能力和服务水平。记者在多个家政O2OAPP平台上看到,已经出现平台承诺打扫不干净可重做,并提供家政保险理赔、“磨洋工”退款等标准化服务。“通过互联网可以跟踪各个服务环节,并且客户还可以用手机对服务进行评价或上传照片,这倒逼保洁员注重细节服务。”河北省家政服务协会副秘书长闫潇表示,随着服务标准化的实施,从业人员数量、质量都将呈现快速增长趋势。

“共享经济绝不等同于线下经济的网络化,这种剧变必然导致管理方式的变化。随着互联网的发展,新兴产业无法在既有的模块分割管理体系下监管。”中国政法大学法治政府研究院院长王敬波教授建议,应以合作为特征、以平台为轴心重构规制体系,建立自然人、政府、平台之间的多边合作体系。

专家指出,加强监管的根本是立法,只有跳出现有法律规制的窠臼,以新的立法明确新的模式,才能使监管更加具有针对性和有效性。2017年初出台的《关于促进移动互联网健康有序发展的意见》,明确将基于移动互联网的租房、约车等分享经济新业态纳入政府重点培育和引导的方向。因此,急需针对不同共享经济内容的共同点,对现有法律法规进行调整或创新,加强立法的前瞻性,保障消费者权益的同时,也给新型互联网产业创造宽松的环境。

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