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“共享”视角下的社会资源统筹与分配

wxianyue4年前 (2021-06-07)共享经济680

摘要：随着改革开放以来中国经济的高速发展，整体经济水平已经得到了明显的提升，但经济总量的快速积累并不能想当然地解决所有社会问题，相反贫富差距扩大、社会结构固化等问题日益明显。如何在保持经济水平持续稳定发展的同时对社会资源的统筹与分配进行适当调整就成为下一阶段社会发展的关键。“十三五”规划明确提出了“共享”理念，如何在一定程度上让所有的社会成员公正平等地分享社会发展成果也成为了深化改革当中不可忽视的问题所在。

关键词：利益共享；社会资源；分配制度

一、 “共享”理念的背景与目标

自改革开放以来，中国经济的发展已经取得了相当丰硕的成果，让一部分人、一部分区域“先富起来”的目标在一定程度内得以实现，但随之而来的在分配领域内的公平正义问题却也越发引人思考。事实上早在多年前就有学者对此提出敏锐的见解，如美国学者凯斯・R・孙斯坦提到，把国民生产总值作为衡量社会富有程度的标准忽略了社会分配问题……不管怎样，设计出衡量社会福利的标准，使人们能够作为一个公民或者选民对分配问题进行关注非常重要。再如王绍光也指出，并不是把“饼”（国民经济总量）做大就万事大吉了，我们必须重视分配不公平和两极分化现象可能引发的分配性冲突对一个国家的经济增长、政治决策可能造成的严重影响。但由于在世纪之交的前十年时间内，我国在制度建设上过于强调经济增长目标，逐渐形成了一种发展主义意识形态，主要表现为重经济建设而轻社会建设，这样一种发展主义意识形态给当代中国的社会建设和社会民生带来了根本性的全局影响。从宏观来说，社会建设投入的严重不足，导致社会发展长期滞后于经济发展，社会民生质量并未因经济快速增长而得到明显提高；从中观来说，经济政策改革优先于社会政策改革，基本公共服务与社会福利体系建设严重落后，不仅缺少清晰的社会政策定位以指导民生的改善和发展，甚至出现了社会政策的经济政策化倾向，即单纯以追求富裕为目的的社会政策必然做经济政策的附庸。

正是这样一种背景下，《“十三五”规划建议》明确指出：“共享是中国特色社会主义的本质要求。必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进”，“共享”理念成为了今后社会建设方面的一个指导性要求，而“共享”的标的毫无疑问便是社会资源的统筹与分配。社会资源的统筹与分配之所以会成为“共享”理念下讨论的重点，原因在于某一具体社会范畴之下的社会资源是有限的，但不同群体或个人对有限社会资源的需求和欲望却并非是均等的，这自然就会造成不同利益群体之间对有限社会资源的争夺与交换。在自由市场的角度来看，有限的社会资源可以通过“价格”的形式在不同群体及个人之间进行流通从而实现社会资源的分配。但自由市场不能保证所有的利益群体和个人都能得到最底线的社会资源以作生存保障，那么这里就需要政府以国家强制力的面貌出现对社会资源进行相对保障性的二次分配。也就是说，从国家及社会整体的角度来看，社会资源的分配既不单单是自由市场上的价格调节，也不完全是计划体制下的政治任务，而是两者在同一社会之下不同层面的结合体。从优先次序的角度理解，通过“价格”的形式将社会资源在自由市场上由不同群体和个人进行交换以实现分配可以视为社会资源的初次分配，而有国家强制力对初次分配后的社会资源配置进行调控性的修正，以保证绝大多数的社会群体及个人都能够得到基本的社会资源作为生存保证可以视为社会资源的再分配。在国家--个人二元体制逐渐被打破的今天，在社会和市场层面自发地对社会资源前两次分配之后的结果进行再度修缮，如慈善捐赠等就被视为社会资源的第三次分配。

也就是说，在保障自由市场对社会资源以价格为导向的初次分配以效率优先的基础上，政府对社会资源的再分配是有其充分的必要性的，其基本的经济依据就是自由市场并非以保障所有的社会群体及个人都能得到一定份额的社会资源为目的，相反初次分配当中各个利益群体在某种程度均以社会资源的最大占有为目标，因此初次分配中的不公平就有可能会给社会稳定与安全机制造成的一定的隐患或冲突。那么政府在处理社会资源再分配时，其着眼点应主要在社会基础设施建设或公共产品及公共服务的供给之上。事实上政府的征税权力与其征税后所负有的提供社会基础设施建设或公共产品及公共服务的义务，也构成一种对称关系。没有任何一个社会能够无条件的放任社会资源的自由分配，尤其当人们认为初次分配当中的不公平很有可能是由于政治体制的原因所导致，或者部分利益群体及个人无法通过个人努力而在初次分配中得到基本的保障性社会资源时，该社会环境就极易引发动乱。

二、社会资源分配环节的调整

如上文所言，从社会资源分配的纵向角度来看可以分为初次分配、再分配和第三次分配三个环节。在以往的社会资源统筹与分配研究领域，通常将国家与个人进行了二元体制的对立性划分，即社会资源应当由国家进行宏观的统筹，进而通过具体的政策分配到个人。但随着自由市场、健全社会理念被广泛的认可，以往的二元体制逐渐被作为第三方的市场、社会所冲击。也就是说，社会资源的统筹与分配不再是局限于国家与个人之间的利益对抗，相反市场和社会成为了社会资源统筹与分配的主导力量。实现“共享”的基础首先就是要扩大社会资源的统筹分配范围，不再将所有社会资源的统筹与分配工作集中在国家政府负责的再分配领域，而应加强初次分配与第三次分配领域的效率。在初次分配环节应当坚持改革开放以来的自由市场机制，充分发挥市场竞争对经济发展的促进作用，防止政府对市场进行过多的政策性干预。在第三次分配领域则应当有强有力的政策来引导人们主动积极地参与慈善捐款。从现实来看，我国的慈善事业无论是慈善组织的发育程度、社会资源动员能力以及慈善事业所发挥的功能方面都较为落后。就在日前通过的《慈善法》虽然引发了社会层面的较大争议，但其对社会资源的第三次分配无疑还是有着重要的规范及指导意义的。

但在加强初次分配与第三次分配的纵向环节比例的同时，并不等于再分配领域的重要性就要相对缩减。事实上尽管初次分配与第三次分配能够在很大程度上减少政府的再分配负担，但再分配领域的兜底性工作仍然是至关重要的，即在横向角度来看，再分配环节有着其他两个环节不可比拟的全面性。需要提及的是一直以来学界通常广泛批评政府通过行政权力而在初次分配当中存有过多的不合理干涉。笔者也认同这种观点，这也是之所以强调要增强初次分配与第三次分配环节的原因所在。但这种社会服务的放开应当是一种纵向深度的放开，而非横向覆盖面的缩减。即使市场、社会能够在很大程度上解决社会资源统筹与分配当中所面临的各种各样的问题，但在覆盖面和覆盖力度上仍然与政府的行政力量有着相当的差距。从服务性政府的角度而言，在初次分配、再分配以及第三次分配三项环节的划分上应当压缩政府所负责的再分配环节，并扩张初次分配以及第三次分配环节。但这并不意味着再分配环节的不重要，相反再分配环节虽然相比其他两项环节应当有一定程度的压缩，但却需要在基础设施及公共服务、公共产品的提供领域，也就是民生方面承担更重要的责任。因此在再分配环节应当充分体现社会公平与正义原则，在此原则下通过财政的转移支付、通过各项福利制度的安排以弥补初次分配的缺陷与不足，尤其是在教育、税收、社会保障以及劳动关系等领域。

但值得注意的是，政府并不先天的是一个“慈善的政府”，地方政府竞争可能会偏重于生产性基础设施建设而忽视福利性公共物品供给。这在某种程度上也再次体现出了初次分配、再分配和第三次分配三个环节之间的交叉与博弈，在以往以经济建设为中心的历史背景下，政府承担了过多本应由自由市场所承担的统筹与分配任务，相应地自然就在社会公共服务、公共产品方面履行责任不足。因此在以“共享”为理念指导下的社会资源调整的新阶段，就应该对以往的政府行为方向进行转移与改变，将原来政府在市场经济方面的工作力度转向民生服务之上，进而完善再分配领域的社会资源统筹与分配，即公共服务及公共产品的社会均等化。基本公共服务的均等化是推进社会建设的主要手段，其旨在实现三个方面或意义上的均等：机会均等、投入均等与结果均等。真正意义上的公平是允许不平等存在的，但这种不平等应该被控制在一定的范围之内，即公平在某种程度上是一种“合理的差别”，在这种“合理的差别”之下社会上的所有群体或个人都可以尽可能地通过自身的努力从社会资源的自由流动中获取一定相应的份额并进而享受根据不同条件而有差别的受益。

三、 “共享”理念的制度保障

社会制度具有为人们提供不同生活机会的作用，社会资源的分配取决于主要社会制度的运作。“共享”理念的提出只是实现社会资源普惠共享的第一步，如果没有恰当的机制对这种理念进行保障进而予以广泛推行，那么“共享”也就只能停留在理念的层面而缺乏落地的实践性。一方面制度变革需要理念作为先导进行指引，另一方面理念需要制度的实践进行保障与检验，于是两者就陷入一个到底是理念引导制度的实行，还是制度保障理念的发展的悖反当中。因此构建共享社会，需要借助利益共享的机制来实现利益共享的理念，也就是需要利益共享的机制承载利益共享的理念，而利益共享的理念也只有借助利益共享的机制才会发挥作用，没有利益共享实现机制的存在，利益共享的理念也就失去了存在的现实意义。

需要注意的是，以往在再分配领域的社会资源统筹与分配虽然在很大程度上集中在经济发展领域，但在其他领域也并非空白。近几年在民生及社会保障方面的社会资源制度调整存在着较大的变动，之所以出现这种情况的原因就在于，随着经济的发展和人们生活水平的提高，人们对于社会福利和公共服务方面所提出的要求也与以往不同了。以往以社会救助或社会保护为特征的福利提供已经显得不够了，人们要求福利服务的多样化、规范化，因此要把福利服务的焦点从针对社会福利需求的特殊群体转向社会普通民众。也就是说，新的普惠性的社会共享理念要求有相配套的新型社会共享机制予以配合。

笔者在此处倾向用两个指标、若干领域来对社会共享理念的配套制度建设进行概括式的梳理。在现阶段的中国社会中，衡量社会共享的两个核心指标即城乡二元户籍制度与收入分配制度。首先，户籍的不同，即中国现行的城乡二元结构体制使得不同的户籍直接意味着当事人在获取社会资源机会上的不平等，这里更不用说国家对不同地区在经济政策上的区别对待。是否应该放开户籍政策以及如何有计划、按步骤地调整户籍政策就成为了谈论“共享”所不能忽视的问题。其次，在自由市场的初次分配所形成的社会资源不同占有是一定会产生差别结果的，但初次分配范围内分配结果上的不均等并不代表着分配机制上的过度差异化，此外如何将收入分配差异保持在一定的合理范围之内也是社会资源统筹与分配的前提条件。

至于社会共享机制的具体落地可主要划分在以下一些领域。第一，公共服务领域――增加公共服务供给。在继续加强初次分配当中的市场主导性，政府对社会资源的调控应当主要集中在再分配领域，也就是社会民生领域。应加强普惠化的社会资源提供，而尽量避免对初次分配不必要的强迫式引导。第二，扶贫领域――实施脱贫攻坚工程。职业性、地域性贫富不均仍然是深化改革发展进程中不可回避的重要阻碍。应进一步加强收入分配制度的合理化推进，加强低收入人群、贫困人群的扶持保障工作。第三，教育领域--提高教育质量。教育不均问题主要体现在优质教育资源供不应求以及教育资源的差异化配置之上。教育资源，尤其是基础性教育资源的分级化直接导致了总体教育资源的供求不平衡。因此应推动义务教育均衡发展，全面提高教育教学质量；落实并深化考试招生制度改革和教育教学改革；切实有效地支持和规范民办教育发展，鼓励社会资源加入到公共教育领的提供上。第四，就业领域――促进就业创业。中国以人口红利促进经济发展的时代已经告一段落，我国在农民工转型过程中积累了大量经验，开展职业培训促进素质提升、鼓励自主创业成为农民工转型过程中的重要改革方向。国家应保证社会就业机会领域内的公平性，保证不同社会群体在参与社会资源分配时的平等准入。

第五，行业收入领域――缩小行业收入差距。收入分配结果的不平等并不必然意味着收入分配机制的不公平，但收入分配机制的不公平必然导致收入分配结果的不平等。应加强劳资双方在工资评定、增长机制以及支付保障上的合理协商制度，避免单独一方对另一方的压迫性行为。此外在消费领域应加强政府的调控手段介入，如用利息税、用奢侈性消费税替代简单的禁止或指责某些畸形的奢侈性消费，开征遗产税和非公益捐赠税来规范财富转移，还可以通过减免公益捐赠税引导先富起来的群体承担社会责任等等。第六，社会保障领域――建立更加公平更可持续的社会保障制度。社会保障制度的发展方向应当是覆盖面的更加广泛化与保障层级的更加合理化。应适当降低社会保险费率；改进职工养老保险账户制度；进一步强化企业的缴纳责任；健全医疗保险稳定可持续筹资和报销比例调整机制等。第七，医疗卫生领域――推进健康中国建设。现阶段非服务性医疗领域占据主要盈利份额，以药养医的弊端已经十分明显。应逐步实现诊疗费用的差别化增长，并同时压制检查费用和药物费用对诊疗费用的转移性补贴。第八，养老领域――促进人口均衡发展。应结合国内外其他地区经验教训，加强对老年人获取社会资源的保障性措施，尤其要将老年人的社会参与与社会资源获取相结合。

综上所述，社会资源如果不是普惠的，不是所有人共享，而是被一部分人把持或独享，则势必会招致另一部分人的不满和反抗，从而影响社会的安定有序。郑功成也曾提出所谓的“后改革开放时代”，越发展就越具有丰厚的物质基础，能共享即可消除社会之冲突，无冲突则能实现社会之和谐。因此，发展、共享、和谐可以看成是一个整体，它是一个国家赖以健康、文明、可持续发展的相互影响的基本要素。因此在新的时代背景下，纵向上要加强社会资源初次分配的自由市场导向，引导第三次分配的社会参与力度与社会正义感，压缩政府再分配对以上两个环节的不正当侵犯，同时在横向上扩展再分配领域的覆盖面，保证初次分配领域后仍然无法得到基本社会资源的少数社会群体的需求。唯有在经济发展的基础上保证社会资源的合理共享，才能营造更为和谐的社会秩序，实现全面健康的社会发展。