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吴晶妹：建设高质量征信体系需实现三大突破

wxianyue1年前 (2022-12-10)共享经济287

小编注：本文已发表在《征信》2021年第8期。

摘要：近年来，征信越来越受到关注。如何建设适应我国实际并能支撑我国经济与社会发展的高质量征信体系，是摆在征信业面前的重大新课题。从吴氏信用理论出发，结合我国征信市场的演进、现状和发展趋势，认为我国要建设高质量的征信体系需要在立法、监管、顶层设计等三个方面有重大突破，并就此提出相关建议。

关键词：征信体系；三大征信；征信霸权；政府公信力

信用是获得信任的资本。信用信息是信用资本的记录和表达。信用资本和信用信息是人们以信任为基础建立关系、达成交易的前提和保证。征信体系建设对于准确记录和表达信用资本的基础价值、释放信用信息的要素价值、构建市场供需双方的互信关系、畅通市场循环从而扩大内需具有不可替代的关键作用，是推动经济社会高质量发展、构建新发展格局的基础性、战略性工程。从体量看，当前我国已建成世界最大的企业和个人征信系统；但从效能看，我国的征信体系距离满足高质量发展和新发展格局还有提升空间。具体体现在：一是信用信息的应用效率和效益均有待提升，信用信息的价值尚未充分实现；二是征信业监管过度与监管不足并存，征信市场缺乏创新活力和动力；三是征信业发展蓝图不清晰，征信机构对市场前景的茫然大于期待。基于此，本文认为，我国建设高质量征信体系需要在以下三个方面实现突破。

一、实现立法突破

随着社会信用体系建设的深入推进和数字经济的快速发展，企业和个人在公共、金融、市场领域的活动中产生的各类信用信息逐渐被记录和采集。以前信用信息以金融领域为主，例如企业和个人在信贷活动中产生的违规、违约信息。现在除了金融领域之外，公共和市场领域的信用信息也越来越多，例如办理行政许可事项中的信用承诺和践诺信息、公共资源交易中的合同履约信息、免押金租赁中按约定归还情况的信息等。这些信用信息是企业和个人信用资本的记录与表达共享经济下的个人征信体系建设研究，信用信息本身以及加工后的信息产品可以帮助企业和个人获得信任从而得到机会、实现价值。不难看出，征信对象已经从金融活动主体扩大到经济社会活动主体，征信维度在践约度基础上增加了合规度和诚信度，征信的应用范畴从金融领域拓展至金融、公共和市场等各领域。征信活动不能仅适应单一的金融市场规律，还要适应经济和社会发展规律。2013年开始施行的我国《征信业管理条例》虽然没有将征信限定在金融领域，但其将中国人民银行定为征信业的监督管理部门，实质上还是将征信框在了金融领域。更为重要的是，那时人们对公共和市场领域的征信活动还缺乏认知，因此在该条例中对这两种征信活动完全没有提及，现在看，这两种征信活动在实践中无论是监管实施还是机构业务开展都缺乏相应的法律保障和政策支持。

研究表明，缺乏法律支撑的监管可能会影响政府公信力。企业和个人需要或希望获得的信任不仅来自金融机构，也来自政府部门、合作伙伴、交易对方和初识的人等，而信用信息是获得信任的“敲门砖”和“加速器”。同时，我们判断一个企业或个人是否值得信任，不仅要看其在金融活动中的信用状况，还要对其在日常生产经营和社会交往等活动中的信用状况有所了解。例如，丈母娘选女婿看信用报告，可能丈母娘不仅想知道他的基本信息、是否有逾期记录等，还想知道他在日常活动中是否守规矩、是否能履行承诺和约定等，才好放心地把女儿嫁给他。再例如，我国企业在“走出去”开展国际合作的过程中，其合作伙伴可能很想了解该企业在国内日常经营中的合法合规情况和商业活动中的诚信、履约情况等，这些信用信息可以帮助我国企业在国际市场更快、更多地获得信任从而达成交易。一些实践活动已经表明，人们愿意“为诚信买单”，愿意以略高于平均水平的价格获取信用好的主体提供的产品或服务。例如，人们在“闲鱼”平台交易二手闲置物品时，更愿意选择与芝麻信用为“信用极好”的人进行交易，哪怕在价格上没有优势。可能因为人们愿意相信“信用极好”的人对物品状况的描述是真实的、实物与图片是相符的。

芝麻信用在“闲鱼”平台的应用在很大程度上提高了交易效率、畅通了二手商品的市场循环。然而，由于缺乏基本的法律保障，很多信用信息的价值只有在一些机构搭建的内部场景中才能得到较大程度的发挥，很难在商业或社会活动等大场景中实现。由于缺乏法律依据和政策支持，专业机构对公共和市场领域信用信息的采集、整理、加工并不充分，信用信息和征信产品的高质量供给严重不足。那些诚实守信、一点一滴积累着自己信用记录的企业和个人并没有获得与其信用水平相匹配的信任，信用信息的价值还没有得到充分的实现。本文认为，无论是国内大循环还是国内国际双循环，以信任为纽带、以信用信息为连接，才能更好地循环起来。在当前征信维度与范畴创新突破的背景下，从实现信用信息价值、培育和改善社会互信关系、构建新型征信监管等角度来看，出台能够促进平等准入、公正监管与公平竞争的《征信法》是时代所需。《征信法》并不是在《征信业管理条例》的基础上修订或拓展，而是要立新法，将金融征信、公共征信和市场征信平等纳入，将保护主体权益、规范机构与业务、促进市场发展三者并重。征信系统是经济社会发展的重要基础设施，覆盖社会全部主体，涉及所有行业领域，并且关乎我国的国际形象、地位与话语权，其立法层级应与其关键程度和战略地位相匹配。

二、实现监管突破

《征信业管理条例》自2013年出台至今一直未进行修订，已不能较好地适应新时代、新阶段、新发展格局下的征信市场发展和监管需求，主要体现在：一是对新的征信活动及其数据库的监管可能存在漏洞；二是对机构的监管可能会有疏漏并且力度不够；三是可能有监管过度与疏漏并存的情况；四是在收费问题上，金融信用信息基础数据库和一些新的部门或领域的信用信息数据库可能存在不公平；五是征信监管可能需要提升对征信的认知。随着“十三五”期间我国社会信用体系建设的深入推进，从事信用大数据分析、信用评分、信用监测、信用修复等信用服务业务的机构越来越多，并发挥着越来越重要的作用。从市场实际发展情况来看，这些机构可能不可避免地提供了所谓的“征信功能服务”，但它们在市场准入条件、服务对象类型、产品服务用途、价值体现形式等方面与征信机构存在诸多显著差异，用当前的征信监管方式对其实施监管似乎并不恰当也不科学。将不同类型的征信业务统一纳入监管是值得讨论的，可能会有利于规范发展，但前提是要遵循不同类型业务规律，不能“一刀切”，不适宜用同一种方式监管所有业务。本文建议，对征信业务实施分类监管，按业务类型不同采取差异化监管措施：一是进一步明确个人征信业务的界定和范围；二是对征信数据报告类业务加强监管，涉及个人征信的实施审批牌照制，涉及企业征信的实施备案制；三是对企业信用大数据分析、信用评分、信用监测、信用修复等非征信数据报告类的业务取消备案，按对大数据服务、咨询服务等业务的监管方式加强监管；四是对个人非征信数据报告类的业务实施备案制。

良好的营商环境是高质量发展的基础。从政府的角度来说，一方面应避免过多的行政干预，另一方面应多提供监管服务。从我国当前情况来看，征信市场的发育尚不成熟，征信机构处于萌芽期，征信业务模式处于探索阶段。现阶段以及未来相当长的时间内，我国的征信市场面临的主要矛盾是公众对多样化的机构、多层次与多福利的征信产品和服务的需要，与现有征信机构单一、产品和服务同质化且福利弱、不能满足需要的矛盾。我国征信业要以人民性为本质特征，从监管角度看，应鼓励市场发展，促进和培育多元化的征信机构发展，规范化引导和鼓励征信机构开发更多更好的征信产品与服务，同时保护人民大众不受非法征信的伤害，做到为人民服务。本文认为，我国的征信体系建设应进一步落实“放管服”精神，提升监管部门的公共服务意识，加大力度优化征信业发展的营商环境。建议监管部门建立容新容错机制，给予市场创新试错空间，营造守正创新的良好环境；并且在加强监管的同时加大政策扶持力度，提升公共服务能力和指导水平；增加具体的、有利于改善征信业发展环境的举措；尽可能减少行政禁令和过度干预，明确监管底线，精简监管事项，以信任和服务的态度开展监管，引导行业与市场领会信用的真谛。

同时，建议成立“中国征信业协会”，发挥行业协会在政府与市场之间的桥梁纽带作用，建立行业标准和业务规范，促进征信行业自律和机构抱团发展，协助相关部门实施征信市场监管，开展国际交流与合作。由行业协会牵头搭建市场信用信息共享交换平台，运用区块链、大数据等技术和市场化手段推动征信机构实现信息共享和互联互通，为企业和个人信用状况的综合刻画与信用资本价值的综合量化创造条件，同时加强业务监管。

三、实现顶层设计突破

我国《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》的出台对“十三五”时期社会信用体系建设的全面、快速发展起到了重要的指导和推动作用，政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等四大领域的建设均取得了较好的成效，信用信息归集共享、联合奖惩、信用监管、诚信宣传等重点工作任务均有较大程度的推进，对征信业发展也起到了很大的推动作用。现代征信业在我国的发展已近30年，《征信业管理条例》出台至今也已8年多，但是国家层面一直未出台征信业发展的专项规划。依照我们的体制，征信市场发展需要顶层设计，征信业总体架构和市场发展方向与路径需要发展规划予以描绘并明示。这在很大程度上关系着我国征信业的健康与稳定及高质量发展。由于缺乏顶层设计，“十三五”时期我国征信业发展取得积极成效的同时，也存在一些短板和问题，机构与产品和服务的质与量都没有达到应有的程度。而且很多征信机构茫然无措共享经济下的个人征信体系建设研究，看不清征信体系的总体布局、具体结构和征信市场的发展方向，不敢长期投资，无法制定企业发展战略，其产品和业务也很难有较好的规划和设计，从业人员人心浮躁，企业盈利也比较困难，有些取得了企业征信备案的机构干脆注销了，有些没注销的机构也是处于挣扎状态中。

当前，在国际上，我们要突破美国金融和征信霸权，在国内，我国的征信体系正在巨变，正在从过去的以金融征信为核心发展为金融征信、公共征信和市场征信这三大子体系各自发展、共生共荣的局面，逐渐形成中国征信模式。在国际上对美国征信霸权的突破以及在国内三大征信多元化发展的中国模式的推进，将直接决定着我国征信体系建设的水平及未来在世界的地位。在此背景下，厘清征信业发展的总体目标与思路，科学规划、做好顶层设计就更为重要和迫切了。本文认为，金融征信、公共征信和市场征信各自独立运行又相互联通的特征决定了我国的征信体系应是多部门协同监管、多主体共同建设的。最近几年，社会信用体系的建设和数字经济的发展使信用信息的范围大大扩展，与2013年出台《征信业管理条例》时相比，信用信息的来源、性质、涉及面等愈发多元与多维，可能已超出中国人民银行金融监管职能范围。例如交通、通信、消费、生产经营、履行法定义务等信息及相关分析评价类信息很大程度上是在国家发展改革委、中国人民银行牵头和各职能部门共同努力下实现记录、归集和应用的，这些数据与信息主要是服务于职能部门构建以信用为基础的新型监管机制的。供给侧结构性改革对监管的要求是多元、协同、共治，这应该也是实施征信监管、建立全覆盖的征信体系的基本原则。

本文建议，由于公共征信和市场征信涉及各个职能部门，我国征信体系的建设可参考社会信用体系建设的部际联席会议制度，或由国家成立“信用监督管理委员会”进行统筹。这些年，国家发展改革委和中国人民银行作为“双牵头”单位，在社会信用体系建设中发挥了各自应有的作用，积累了丰富的经验，可考虑国家发展改革委和中国人民银行牵头筹备成立“国家信用监督管理委员会”，未来可考虑按征信业务活动范围与规律对三大征信实行分业经营与分业监管。同时建议，国家发展改革委和中国人民银行牵头深入研究并尽快出台征信体系建设的专项规划，坚持立足国内、放眼全球、统筹部署、长效发展，明确征信体系建设的总体思路、发展目标、重点任务、推进步骤和协同机制等，让政策公开透明，让市场与社会既看得到现在也看得见未来，让投资者与经营者可以从长计议、做“老字号”诚信经营，行稳致远。加强高质量规划与顶层设计，方能引领高质量发展。